元治理視角下廣西環(huán)境群體性事件治理研究

姚林慧

（廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541000）

一、相關(guān)概念的界定

（一）群體性事件

群體性事件是指由某些社會矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時(shí)形成的偶合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對社會造成負(fù)面影響的群體活動(dòng)、發(fā)生多數(shù)人語言行為或肢體行為上的沖突等群體行為的方式，或表達(dá)訴求和主張，或直接爭取和維護(hù)自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，因而對社會秩序和社會穩(wěn)定造成重大負(fù)面影響的各種事件。

（二）環(huán)境群體性事件的含義

環(huán)境群體性事件，泛指由于環(huán)境訴求引起的群體性沖突事件，這種事件由環(huán)境矛盾而引發(fā)，由部分群眾參與并以集體上訪、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、涉事工廠等方式，對企業(yè)和政府造成影響，以達(dá)到維護(hù)自己因環(huán)境問題而受到侵害的合法權(quán)益目的行為。

（三）元治理理論

1997 年英國政治學(xué)家杰索普開始推進(jìn)治理理論并提出了元治理理論，他認(rèn)為所謂元治理就是治理的治理，是在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或者機(jī)制進(jìn)行的一種宏觀安排重新組合。

元治理理論主要強(qiáng)調(diào)的是國家和政府在治理網(wǎng)絡(luò)中的首要地位，國家的政治控制力增強(qiáng)，但是不同于以往實(shí)行直接命令和控制的官僚制，而是優(yōu)先使用間接的、柔性的手段。政府在治理過程中始終處于核心的位置，同時(shí)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)政府、市場和社會等治理主體的治理形式。

二、廣西環(huán)境群體性事件的特點(diǎn)

（一）暴力抗?fàn)幎嗯c權(quán)利訴求弱并行

居民主要通過暴力抗?fàn)幍姆绞絹肀磉_(dá)自己的訴求。近年來居民的維權(quán)意識以及環(huán)保意識都有了極大的提升，但是在法律意識這一塊還是相對較為缺乏，維權(quán)的方式呈現(xiàn)出原始化、暴力化的傾向。這主要是由于居民的法律意識淡薄以及受傳統(tǒng)的法不責(zé)眾思想的影響導(dǎo)致居民解決問題的方式徘徊在法律的邊緣；此外媒體不正確的價(jià)值引導(dǎo)也會對居民的行為產(chǎn)生極大的影響，讓居民產(chǎn)生只要聚眾鬧事對領(lǐng)導(dǎo)、政府施壓，問題自然就會解決的錯(cuò)覺。

（二）階段性與頻發(fā)性并存

與其他群體事件不同的是，環(huán)境群體性事件持續(xù)的時(shí)間一般比較長，事件的發(fā)展呈現(xiàn)出階段性的特點(diǎn)。另外，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大環(huán)境下，環(huán)境群體性事件也呈現(xiàn)出一定的階段性特征。在環(huán)境群性事件的進(jìn)程中，一般先后經(jīng)歷以下幾個(gè)階段：投訴、舉報(bào)、上訪等合理合法的理性維權(quán)階段，在此階段由于渠道的不順暢或是上級的不予理睬等不同程度的困境限制，激發(fā)了民眾的維權(quán)決心，理性維權(quán)得不到回應(yīng)，就在造成了維權(quán)方式升級到暴力沖突階段。暴力沖突會引發(fā)社會各界不同人士的廣泛關(guān)注，這樣抗?fàn)幦罕姷臋?quán)益會得到不同程度的回應(yīng)，包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、處罰污染企業(yè)相關(guān)責(zé)任人、處分政府相關(guān)官員、開通新的上訪渠道等。當(dāng)今社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，不可避免的會造成一定的環(huán)境污染，相較于以前環(huán)境群性事件發(fā)展到了一個(gè)新的階段。在此階段中，環(huán)境群體性事件發(fā)生的更頻繁、涉事的群眾更多、影響更大。

（三）支持的廣泛性與目標(biāo)的明確性并存

隨著時(shí)代的進(jìn)步，精神文明與生態(tài)文明同樣也日益成為了人們關(guān)注的重點(diǎn)。人民對生活品質(zhì)的要求也越來越高。由于環(huán)境污染不僅影響人們的生活質(zhì)量更是影響著人們的身體健康。因此一旦發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題有損空氣、土壤和水，會波及子孫后代的發(fā)展，這樣就容易造成居民內(nèi)心的恐慌與不安，演變成環(huán)境群體性事件的幾率就更大，并且這種事件的發(fā)生往往就有很強(qiáng)的號召力和擴(kuò)散性，能在很短的時(shí)間內(nèi)就獲得該污染范圍內(nèi)群眾的大力支持，并且形成很大的規(guī)模，可謂是“一呼百應(yīng)”。而相關(guān)部門的不作為更是激發(fā)了群眾的抗?fàn)幍亩分九c團(tuán)結(jié)心理，更容易獲得社會其他成員的支持與相應(yīng)。民眾參與群體性事件的目標(biāo)也是非常明確的，停止某項(xiàng)工程或是解決某地的污染問題。

三、元治理視角下廣西環(huán)境群體性事件起因分析

（—）各方價(jià)值觀的不一致

地方政府、相關(guān)企業(yè)與居民在價(jià)值與利益上是有沖突的，政府主要看重的是自己的政績，各項(xiàng)工程項(xiàng)目都關(guān)乎政府的政績，工程能否正常順利的開展直接影響到政府的政績。而企業(yè)則是注重經(jīng)濟(jì)利益，收益、利潤是企業(yè)的終極目標(biāo)，在此過程中造成的環(huán)境污染問題企業(yè)很大程度上是忽略的。居民則主要關(guān)注的是自身生存生活的環(huán)境不受危害，重視自身的生命健康與生活環(huán)境的質(zhì)量，隨著生活水平的不斷提高，居民對環(huán)境污染問題也越來越重視。地方政府、企業(yè)以及居民都有各自的利益考慮，不同的立場造成了他們利益沖突，環(huán)境群體性事件就由此產(chǎn)生。

1.政府傳統(tǒng)的考核機(jī)制

傳統(tǒng)中的政府考核機(jī)制主要采用定量的方式，將各項(xiàng)指標(biāo)都數(shù)量化、數(shù)字化，用具體的CDP 數(shù)額來衡量政府的政績，這種“唯利是圖”“GDP至上”的價(jià)值觀造成政府過度的追求經(jīng)濟(jì)效益從而忽視了環(huán)境或是其他的利益。出現(xiàn)這種狀況與政府的考核體系也是息息相關(guān)的，政府盲目的追求經(jīng)濟(jì)效益，迫于技術(shù)和資金的限制只能以犧牲環(huán)境為代價(jià)來換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種定量的考核方式存在一定的缺陷，但是定性的考核方式并沒有得到合理的運(yùn)用，這是當(dāng)前的主要問題。

2.企業(yè)盲目追求低成本

企業(yè)的終極目的就是獲取利潤，而為了獲取更多的利潤，企業(yè)更是盲目的追求低成本，忽視生態(tài)效益與公共效益，嚴(yán)重影響人民的生活環(huán)境。企業(yè)追求利潤不可否認(rèn)但是盲目的降低成本來獲取利潤不失為一種好方法。在當(dāng)今社會，部分企業(yè)抵抗不了金錢的誘惑，喪失了良知為了能給企業(yè)帶來更多的利潤甚至不惜犧牲當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境。當(dāng)人們生活與生存的環(huán)境受到來自污染的挑戰(zhàn)，，最終釀成了民眾為維護(hù)自身權(quán)益的群體性事件。

3.人民日益增長的環(huán)境需求

近年來，隨著科技文化知識的普及，人們的環(huán)保意識越來越強(qiáng)，對生活環(huán)境的要求也越來越高。人們對環(huán)境的要求不僅僅是停留在“生存”更是要求“生活”。在居民越來越高的生活環(huán)境要求下，任何環(huán)境污染，環(huán)境破壞等一系列問題都是零容忍的態(tài)度。面對企業(yè)在居住環(huán)境周圍所排放的污染物，居民首先是通過上訴來表達(dá)自己的需求，然而在上訴無果的情況下，最終采取聚眾反抗的形式來達(dá)到自己的目的。

（二） 公眾的利益訴求渠道不暢

縱觀廣西歷年來所發(fā)生的環(huán)境群體性事件，都是在上訴無果后，無奈之下居民才聚眾抗議，發(fā)生環(huán)境群體性事件的。在環(huán)境群體性事件發(fā)生的過程中，公眾上訴的渠道是少之又少的，并且經(jīng)過層層上報(bào)，歷時(shí)過長。可以看出公眾的利益訴求機(jī)制沒有很好的發(fā)揮作用，這不僅是制度的問題也是管理者的問題。地方政府為了維護(hù)自己的權(quán)威與聲譽(yù)將公眾的上訪壓制下去，或是進(jìn)行隱瞞不報(bào)，這就導(dǎo)致了公眾的意愿不能及時(shí)反映到相關(guān)部門或是上級部門去。公眾通過正常的渠道不能解決問題，最后只能采取激烈的方式，用抗?fàn)巵肀磉_(dá)自己的不滿。這也就證明利益訴求渠道并不完善，存在一定的缺陷，所以才沒有發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

不僅公眾了解上訴的渠道不暢，公眾了解上訴渠道的方式也比較少。公眾對于自身的利益訴求渠道的關(guān)注顯然是不足的，雖有各種媒體傳播，但是公眾主要關(guān)注點(diǎn)還是放在新聞實(shí)事、或是娛樂八卦上的。對于上訴、上訪渠道公眾主要還是運(yùn)用實(shí)地上訪或是電話舉報(bào)等方式，對于新媒體的運(yùn)用還尚且不足。網(wǎng)上預(yù)約上訪、網(wǎng)上上訴等新型方式對于公眾來說還是過于陌生，并沒有運(yùn)用得十分到位。由于缺少相應(yīng)的培訓(xùn)與宣傳，公眾在此新型領(lǐng)域的發(fā)展相對較緩慢。

（三）公眾參與機(jī)制的缺失

出現(xiàn)環(huán)境群體性事件主要涉及到政府、企業(yè)、公眾三個(gè)相關(guān)者。雖然政府在審批各項(xiàng)工程項(xiàng)目時(shí)都進(jìn)行過相應(yīng)的信息公開，也采取過環(huán)保聽證等形式的公開工作，但是公眾很少能參與到環(huán)境相關(guān)問題的決策中。雖然國家環(huán)?？偩衷?006 年2 月22 日發(fā)布了關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的規(guī)范性文件，用法律規(guī)范的形式來促使更多的公眾參與到環(huán)境評估中，以此來保證環(huán)保工作提供必要的政策支持。但是關(guān)于具體公眾如何參與到其中、以何種形式來參與、在此過程中公眾扮演的何種角色等問題，該環(huán)保法并未作相關(guān)規(guī)定，這就導(dǎo)致了公眾參與的積極性不高。該法律法規(guī)隨有規(guī)定項(xiàng)目審批或是決策要征求公眾意見但是實(shí)際上政府與公眾之間并沒有進(jìn)行過良性的互動(dòng)。與公眾之間缺乏溝通，公眾對事實(shí)情況不甚了解，就導(dǎo)致了政府在實(shí)施一些項(xiàng)目或工程時(shí)容易引發(fā)一系列與公眾的糾紛，嚴(yán)重的甚至造成環(huán)境群體性事件。

四、元治理視角下廣西環(huán)境群體性事件的治理路徑

（一）樹立正確的生態(tài)文明理念

政府作為環(huán)境治理的主要主體，應(yīng)給樹立一個(gè)環(huán)保、綠色的生態(tài)文明理念。首先政府在考核政績的時(shí)應(yīng)改變傳統(tǒng)的定量的方法，不應(yīng)以GDP作為衡量政績的唯一指標(biāo)，環(huán)保效果及其地方文明效果也應(yīng)該被納入考核范圍，因此應(yīng)該采取定量與定性相結(jié)合的方式來考察一個(gè)地方政府的政績，實(shí)現(xiàn)地方政府的可持續(xù)發(fā)展。此外政府還可以突出績效成果，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，在考核結(jié)果上必須要通過“考核”與“考評”相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制，來激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性。定性與定量相結(jié)合，考核與考評相結(jié)合共同對政府的績效進(jìn)行考察才能更好的實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

政府要對企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)，明確其社會責(zé)任，從意識形態(tài)上減少環(huán)境問題。加強(qiáng)對企業(yè)的監(jiān)管，加大科技投入，幫助企業(yè)完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)“既要金山銀山，也要綠水青山”的目標(biāo)。政府可以將污染控制在一定范圍內(nèi)，并且不能影響周圍居民的正常生活水平，并且在排放污染過程中也要實(shí)施綠化來為減少污染作出一定的貢獻(xiàn)。在企業(yè)內(nèi)部也要宣傳綠色環(huán)保的觀念，開發(fā)減少污染的產(chǎn)品，提升產(chǎn)品的“綠色值”，政府必須督促企業(yè)承擔(dān)自己的責(zé)任。

政府要向民眾宣傳綠色環(huán)保的生態(tài)觀念，雖然廣西的民眾相較于以前在知識文化程度有了很大的提升，但是總體上還是比較低，政府應(yīng)鼓勵(lì)宣傳居民多學(xué)習(xí)文化知識，加大教育力度減少文盲或是半文盲率，將居民的文化水平往上提升。此外對居民的法律知識的宣傳也應(yīng)該加大力度，普及法律知識讓居民了解到更多的合理合法途徑來維護(hù)自身的權(quán)益而不是采取違法的手段。在廣西的環(huán)境群體性事件中主要參與者都是農(nóng)民，文化層次較低，對法律法規(guī)不了解，所以提升他們的知識文化水品，普及法律知識不失為一種有效的手段。

（二）政府提供更多的利益訴求渠道

在元治理理論下，政府是中心的環(huán)節(jié)，是主要參與者和主導(dǎo)者，其余各參與者都是以政府為中心，圍繞政府來開展工作的，因此政府應(yīng)提升自身的治理能力。首先政府應(yīng)提供更多的更加便利的利益訴求渠道，借助現(xiàn)代化的工具，為居民提供利益訴求渠道。一方面可以在政府門戶網(wǎng)站上設(shè)立專門的環(huán)境問題模塊主題、運(yùn)作微信公眾號、或者是專屬微博等為公眾提供反映渠道；另一方面發(fā)展移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)職能業(yè)務(wù)，通過開設(shè)政務(wù)app、政務(wù)微信將網(wǎng)上辦事的業(yè)務(wù)發(fā)展成移動(dòng)終端，減少公眾的“跑上跑下”。

政府提供的訴求渠道也包括政府內(nèi)部工作人員應(yīng)對危機(jī)、提供服務(wù)水平的能力。元治理理論下，政府不僅需要提高自身的治理能力、協(xié)調(diào)能力、領(lǐng)導(dǎo)能力，還應(yīng)該加強(qiáng)對工作人員的培訓(xùn)，提升他們面對突發(fā)性事件、群體性事件的應(yīng)對能力。完善政府的人才隊(duì)伍建設(shè)，提高人才素質(zhì)與能力，這樣在面對危機(jī)與突發(fā)性事件時(shí)才能更加沉著冷靜的應(yīng)對。

（三）提倡以政府為中心的多方參與的治理手段

元治理理論是以政府為中心，各方共同參與的一種治理理論，政府在這個(gè)過程中主要發(fā)揮著主導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)者的角色。政府是地區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)者，應(yīng)該充分提高自身的資源整合能力，合理分配地區(qū)資源，依據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，在資源環(huán)境方面給予合理的財(cái)政投入；對違反地區(qū)資源環(huán)境相關(guān)法律的企業(yè)，政府依靠其行政權(quán)力加以震懾和監(jiān)督，對于違法行為應(yīng)堅(jiān)決制止，對于損害人們利益的行為及時(shí)、有效公平、公正地進(jìn)行處理。

政府還應(yīng)該促進(jìn)公眾積極參與到環(huán)境治理中來，監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的實(shí)施。目前公眾參與的積極性不高，參與渠道不順暢、參與意見的采用率較低等因素極大的影響了公眾參與環(huán)境治理的積極性，政府作為元治理的主導(dǎo)者應(yīng)提供多種公共參與渠道與方式來促進(jìn)公眾積極參與到環(huán)境污染的治理以及群體性事件的預(yù)防。

此外，政府要積極引導(dǎo)企業(yè)參與。環(huán)境污染的主要來源是由于企業(yè)的污染排放，這些企業(yè)大都是一些重工業(yè)或是制造業(yè)，共同特點(diǎn)是財(cái)力有限、環(huán)保意識差，對于接手的項(xiàng)目往往馬上就實(shí)施，沒有經(jīng)過完整的環(huán)境評估或者是污染預(yù)測，結(jié)果往往造成環(huán)境破壞。所以政府要引導(dǎo)企業(yè)在實(shí)施工作過程中開展相關(guān)的環(huán)境評估或是預(yù)測，在財(cái)力上也要給予一定的幫扶或者是積極幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型或者是升級，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的雙豐收。

最后，不應(yīng)忽視非政府組織的作用。該類組織在宣傳環(huán)保意識、監(jiān)督企業(yè)污染的排放以及協(xié)調(diào)各方利益沖突上發(fā)揮著巨大的作用，同時(shí)在促進(jìn)各方談判，化解環(huán)境群體性事件方面也有著很大的作用。

五、總結(jié)

廣西環(huán)境群體性事件近年來時(shí)有發(fā)生，政府在治理環(huán)境群體性事件中扮演者重要的角色，樹立生態(tài)文明觀念、為其提供上訴渠道、促進(jìn)以政府為中心多方的參與來治理環(huán)境群體性事件，但是這些措施都是在環(huán)境群體性事件發(fā)生后所采取的措施，在事件前的預(yù)防措施方面政府還存很多不到位的工作，事件在發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后政府的舉措都是處于“管制”的一種狀態(tài)，并沒有對事件的發(fā)生階段進(jìn)行具體的治理或是管控，在這一層面，政府仍有大量工作需要完成。