PPP 項目融資難點及處理分析

●李 磊

PPP 模式順應了市場對城市建設和投資發展的需求，彌補了政府資金有限、建設資金不足等問題，從很大程度上滿足了城市建設和發展的需要。但因為目前對項目融資的法律環境尚不成熟，管理和要求也越來越嚴格，PPP 項目發展仍存在困境，使得部分項目由于資金不足暫時擱淺，或者無法按期完成，進而損害了投資者和政府雙方的共同利益。

一、當前市場環境下融資難點分析

1.PPP 項目公司風險的不可預見性。由于PPP 項目普遍投資周期較長，投資金額大，項目自身融資對風險評估、項目收益掌控程度不高，對政府履約能力狀況也無法把控，僅僅依靠當地財政能力評價分析無法完整評判社會經濟未來十年或者更長周期的發展狀況。

2.項目公司主體自身特點。項目公司主體主要為政府和私人組織，其中融資主體多為私人組織，即新設成立的一個獨立核算的項目公司。在這樣的背景條件下，除非政府在PPP 協議中約定的保底政策比較優厚，或者私人組織中的成員為國企或收益較好的公司，否則，銀行授信審批條件相對于其他公司較為苛刻，融資成本較高，導致項目公司獨立融資能力不強。

此外，金融機構要求社會資本即私人組織給予擔保，或者資產抵押，項目公司很難或者沒有能力滿足金融機構的要求。

3.項目公司規范化程度。在實際操作中，部分項目公司因客觀原因，在項目建設前期未納入財政部項目管理庫，未取得環評、財評、物評等對應相關銀行條款的重要手續，故銀行融資審核程序時無法順利開展。

二、當前市場環境下PPP 項目融資的解決方案

PPP 項目的融資來源，主要可分為權益融資和債務融資兩方面。其中債務融資中，占主導地位的主要為銀行貸款。

1.股東借款。向股東借款是最快的一種籌資方式，能幫助項目公司及時快速籌集資金。但是股東借款受協議中股東人數的影響，有時候需要股東之間按出資比例借款，會導致辦理相關手續的時間延長。融資成本方面也要看股東的約定情況，但一般股東給予的借款利率相對較低，或者基本等于同期銀行貸款水平。

2.銀行貸款、收益權質押貸款、票據、債券等。此種方式在實際操作中，需要項目公司具備完善的手續，比如合同、相關權證的資料、股東擔保的資料、財評、物評、環評、可研、初設等一系列資料，資料不齊全通過難度較大。此外，還需要股東方擔保、收費權質押等附加條款限制。但是此種方式一旦獲批，大多數情況下，可以按照項目的運營年限來融資，融資周期較長，比較契合項目本身使用需要。但是成本需要根據銀行獲批的授信方案，主要是根據項目的背景條件來定。

3.其他社會資本投資入股、合伙經營等。目前可進行股權直投的金融機構主要有政企合作基金、信托公司、私募股權投資基金、融資租賃公司、保險機構等。此類方式對項目本身要求比較嚴苛，會存在一定的與項目周期不匹配的現象發生，一般不被項目公司采納。

4.信托計劃。目前主要是銀行資金或者保險方面的資金通過相關的信托計劃參與PPP 項目融資。這種融資方式籌資成本往往無法與銀行、保險等成本相比，高于此類融資成本。在追求低融資成本的PPP 項目中，不容易被項目公司采用。

目前，各信托公司也在積極調整適應市場，推出各類新型工具參與PPP 項目融資，來適應市場的發展變化，故仍存在一定的市場范圍。

三、思考和建議

1.完善規范項目前期工作，為融資工作奠定基礎。國家金融政策陸續出臺了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金【2017】92 號）、《關于加強中央企業PPP 業務風險管控的通知》（國資發財管【2017】192 號）、《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金【2018】23 號）、《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》等文件。

這些新規和文件強調了各方的責任，規范了PPP 項目管理，各項目公司在項目承接時需仔細研究這些規定對本業務帶來的重大影響，從項目前期開始，嚴格按規定操作，比如項目的正常入庫，取得當地的財政評價、物有所值評價等一系列必備的支撐文件等，必須高效、有條不紊地按計劃取得，才能為后續融資創造良好的條件。

2.對風險問題進行科學規劃，最大化確保各方的收益。銀行對PPP 項目較為謹慎，對于項目公司，主要還是需要股東方提供額外的擔保，實質上也是通過股東方擔保，分攤了一定的風險，確保項目貸款本息的后期按期歸還。此外，要求項目公司將收費權質押也是對貸款安全的一個重要保障。

股東方除了20%～25%的項目資本金的初始投入外，還需要根據銀行的融資要求對項目貸款提供全周期的擔保，股東方會加大對項目的過程了解和管控，從政策上給予支持和幫助。

項目公司主要風險在于建設期融資難度大，無法按期完成建設任務；運營期政府方不能按期付費，造成項目無法正常運轉。那么項目公司應在PPP 協議中對風險進行合理分攤，對風險點提出具體約束，確保有效控制風險。同時，可以邀請專家對項目風險進行科學評估，并對風險控制實施科學的規劃，有效避免在項目運行過程中由風險引發的嚴重后果，切實保障項目建設的穩定性。

3.靈活使用資本市場融資工具，充分考慮多種融資模式。充分考慮引入股東借款、擔保公司、財務投資人、信托公司等模式，合理運用過橋資金，通過過橋資金的融通，達到和長期貸款資金對接的條件，保證建設期項目如期履約進行。

PPP 項目究其本身，是基于實體項目基礎上開展的，其融資行為和項目主體也密不可分，項目本身的盈利能力分析，實施方案、可研報告及項目總投預估等等，直接影響到項目的整體融資能力。項目需要有一定的自有資金或者相應的資產、參與項目的私人公司有足夠的支撐、政府給予后續投資回報等方面的政策性支持，才能保證項目前期融資、后期還貸等業務的順利實施，保證項目在生命周期中存續良性發展。