大數據背景下流動人口基本公共服務均等化策略

謝宇

（廣州市廣播電視大學，廣東廣州，510091）

黨的十九大報告明確指出要“加快推進基本公共服務均等化”，“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”[1]。黨的十九屆四中會強調“推進國家治理體系和治理能力現代化，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”[2]。據統計，2017年我國流動人口規模達2.44億人，占總人口的18%[3]。自改革開放以來，以農民工為主體的流動人口為我國經濟社會發展作出了巨大的貢獻。但長期以來，受我國城鄉二元制結構、城市“新二元結構”等因素影響，流動人口享受基本公共服務的權益并未得到有效的保障。流動人口基本公共服務均等化不僅涉及社會的公平正義，更關乎我國政府治理體系和治理能力的現代化。當前，我國已進入中國特色社會主義新時代，實現流動人口基本公共服務均等化，對于解決我國社會發展不平衡、不充分問題有著重大的現實意義，也將促進流動人口素質的整體提升，為我國經濟社會可持續發展提供新的動力。近年來，我國流動人口發展呈現新變化，如在新生代流動人口中，大學生比率也呈逐年提高趨勢，流動人口呈現家庭化和居留穩定化現象。流動人口對基本公共服務需求也相應發生變化，主要表現為：新生代流動人口對學習、培訓、就業再就業等公共服務需求增多；流動人口家庭式發展，對養老保障、子女義務教育的公共服務需求迫切；流動人口多居住城中村或城鄉結合部，對公共安全保障的需求不容忽視；以農民工為主體的流動人口為低收入人群，對醫療、養老等高額費用的保障難以承受，其對基本公共醫療、教育、養老等的需求更為強烈。實現流動人口基本公共服務均等化是民生迫切需求，也是我國治理體系的重要構成部分。因此，以大數據發展為時代背景，對流動人口基本公共服務均等化策略進行研究有著重要現實意義。

一、相關概念與研究現狀

（一）關于“流動人口”

“流動人口”是具有中國特色的社會群體。有學者認為流動人口是指“人戶分離”，即人們離開戶口所地到其他地方從事各種經濟活動[4]。還有學者認為流動人口是指離開戶口所在地半年及以上，并且在普查時居住地和戶口登記地不在同一城市的市區范圍人口[5]。根據國家統計局在人口統計中的界定：人戶分離人口指居住地和戶口登記地不在同一個鄉鎮街道且離開戶口登記地半年以上的人口（下稱“人戶分離人口”）。其中，流動人口則是人戶分離人口中扣除市轄區內人戶分離的人口[6]。本文中的流動人口采用國家統計局的界定。

（二）基本公共服務理念

1938年德國行政法家福斯多夫初步提出基本公共服務的思想，包含服務行政和生存照顧兩個方面，其核心觀點是：“國民迫切需要，個人能力無法完成的生存發展必需（需由政府提供）的物品，具有公益屬性，其內容隨著時代的發展發生變化。”[7]對于公共服務內涵的界定，因社會經濟發展和變化的差異，學者對其尚未形成共識性的界定。部分學者主要從公共產品的角度和政府職能的角度分別對公共服務內涵進行界定。如陳昌盛認為“基本公共服務是建立在一定社經濟發展基礎上，全體公民都基本無差別享有的服務，即通常所說的公共產品，也包括市場供應不足的服務和產品”[8]，從公共產品的角度對公共服務內涵進行界定；胡均民認為“基本公共服務是政府從公民最基本的權利——生存權、發展權和健康權出發，利用公共資源和權力為民眾提供的無形和有形服務的總稱”[9]，從政府職能的角度對基本公共服務內涵進行了界定。本文較傾向于后者。基本公共服務是滿足公民最低生存需求、與公民基本生活密切相關連、與公民基本權利保障相對應的無差異的公共服務[10]。本文認為流動人口基本公共服務的內容從公民的生存需求來看對應的包括安全、生活、就業、養老等基本保障；從公民的發展需求來看包括基本教育、文化服務等；從公民的健康需求來看包括公共衛生、疾病預防、基本醫療等，其內容將隨著社會經濟發展與公民成長而發生變化。

（三）基本公共服務均等化的內涵

均等化與公平正義緊密相關，是“基本”的核心理念。英國經濟學家亞當?斯密（1776），在其論述國家的義務時曾經指出：國家有義務和責任給公民提供公平服務。當代西方公共服務均等化問題的研究主要以福利經濟學（庇古、阿瑪蒂亞?森等）[11]、公平正義論（羅爾斯）[12]、公共經濟學理論（曼瑟爾?奧爾森）、財政均富論（布坎南）[13]等為理論淵源。我國學者普遍認為：均等化不等于平均化，是一個動態均衡的過程。基本公共服務均等化內涵應涵蓋三個方面，即機會均等、過程均等、結果均等，均等化水平與社會經濟發展和政府提供公共服務的能力密切相關，具有地區差異性，是一個動態、變化的過程；均等化不等于平均化、完全相等[14]。基于本文研究的出發點，筆者認為以流動人口的特點和突出需求為基點，需實現以下三個方面的均等：一是基本公共服務的受益對像廣泛，人人可及，無對流動人口的歧視，財政需求均等；二是提供基本無差別的公共物品，與城市居民無差異；三是政府要對流動人口公共服務給予相應的財政支持，實現財政的均等。

(四)流動人口基本公共服務均等化研究現狀

國外學者對基本公共服務均等化問題并沒有直接相關的研究[15][16]。發達國家基本公共服務均等化發展主要特點表現為立法完善，保障機制健全，信息化發展程度高，多元供給模式發展充分。其中Reymont提出的PPP(Public-Private-Partnership)供給模式[17]為多數國家和地區借鑒。我國學者主要從以下兩個維度對該問題展開了研究。一是流動人口基本公共服務的現狀和存在問題研究。學者們普遍采用外延列舉的方式將流動人口基本公共服務內容界定為公共醫療、養老保障、公共安全、子女教育、就業與培訓、居住等方面。學者們提出流動人口享受基本公共服務與戶籍人口存在較大差距，突出表現在就業歧視、子女的義務教育、養老保障、居住條件等方面[18][19][20]；并指出戶籍制度、多元主體利益博弈、城鄉二元結構、公共財政體制不健全、資源保障缺乏等成為制約流動人口基本公共服務均等化的主要問題[21][22][23]。二是實現流動人口基本公共服務均等化的路徑研究。學者們從公共服務供給主體、供給方式、運行機制等方面提出了促進流動人口基本公共服務均等化若干路徑，主要包括：從經濟學的角度提出了完善財政轉移支付制度[24][25][26]，從人口學角度提出改革戶籍管理制度，以現代信息技術為支撐構建新型人口管理模式[27][28]，從管理學角度提出公共服務由政府主導、多元主體提供的模式，強調第三方組織的作用和重要性等[29][30]。學者們取得的研究成果對實踐有較大的指導意義，但流動人口基本公共服務均等化是一個相對的、動態的過程，具有時代性的特征，其研究需緊扣時代背景；而大數據作為新變量的嵌入，必然對流動人口基本公共服務產生重要影響，然尚未引起學者們的足夠重視。

三、大數據對促進流動人口基本公共服務均等化的作用

(一)大數據促進流動人口基本公共服務供給理念的轉變

大數據不僅是一種技術，更是一種思維方式。大數據思維即以相關關系為軸心，通過對數據的分析、評估、歸納和挖掘，發現事物內部各要素和各事物之間的關聯性，通過感知、預測事物發展現狀和趨勢，總結其發展規律[31]。在大數據背景下，公共服務的供給需要用“大數據思維”，轉變傳統的“管制型”管理理念，充分運用大數據資源為公共服務供給決策服務。政府作為基本公共服務供給的主體要樹立“大數據思維”理念，一方面要促進公共信息、資源等的共享與流動，促進社會資源與政府資源的交互與共享機制體制的構建；另一方面要以“以民為本”為原則，實現基本公共服務的有效供給，提高基本公共服務“為民所用”的效益；第三方面大數據思維更強調精確與規范，政府作為基本公共服務的供給主體需完善供給管理制度，促進供給質量與考評體系建設，提供精準基本公共服務[32]。

(二)大數據技術促進流動人口基本公共服務供給能力的提高

首先，大數據技術以數據信息平臺建設為基礎，通過信息資源的整合與共享，打破信息“孤島”，促進部門間的溝通與協作，簡化行政運作程序和環節，促使決策主體縮減以至取消中間管理層，節約行政成本，提高決策效率。其次，大數據技術的應用，有利于公共服務供給主體獲取精確數據，促進政府主體科學決策，實現公共服務的精準化供給，避免重復建設，從而避免資源浪費，提高各類基本公共服務產品的效益。再次，大數據技術的應用，拓展了公共服務產品的外延，提升了公共服務產品的質量與內涵。目前，大數據運用于交通狀況分析、環境監測、公共衛生疾病預防等方面，對相關公共服務產品的精準服務起到了顯著的作用。如通過大數據分析勞動力市場需求及職業發展預測,并及時公布相關信息和數據,充分凸顯了大數據拓展流動人口基本公共服務的積極作用。

(三)大數據促使流動人口基本公共服務供給新模式的構建

一是促進多元主體供給模式的形成。大數據技術的廣泛應用促使管理型政府向有限政府和服務型政府轉變，促使更多的企事業單位、第三方組織機構、公民參與到社會事務中來。大數據背景下基本公共服務的供給需要在資源充分共享與交互的條件下實現。大數據促使更多的第三方組織（企業事業單位）、公民參與到公共服務的供給中來，形成政府主導、多元協同、公民參與的公共服務供給的新格局。二是促進精細化供給模式的形成。傳統的公共服務供給模式基本上屬于供給導向型供給模式[33]，政府在此供給模式下的決策服務對象的需求因素不明晰,更多依賴于決策者的主觀經驗,因此其所提供的公共服務與公眾需求之間的契合度較低。利用大數據可以對用戶的細微行為特征數據進行挖掘，甚至可以利用自然語言解密軟件進行情緒分析推送個性化人性化的公共服務產品[34]，從而能較好地避免傳統供給決策的缺陷。通過大數據感知公眾需求與偏好，運用大數據分析技術對廣泛的公眾需求進行多維度多層次的細分、對公眾廣泛需求進行情緒分析，為公共服務決策提供精確的數據信息，促進公共決策的科學化、公共服務產品供給的精細化、資源配置的合理化與高效化。大數據敏銳感知系統同樣能對已供給的公共服務產品質量及使用滿意度進行實時跟蹤反饋，為調整公共財政支出結構、資源配置和公共政策等提供重要參考。

三、大數據背景下流動人口基本公共服務均等化策略建議

（一）構建公共服務大數據平臺，實現流動人口基本公共服務智慧供給

基本公共服務智慧供給以大數據平臺建設和大數據技術的充分運用為基礎。以人口基本信息、企業法人、交通狀況、住房、醫療、教育等與公共服務密切相關的社會基礎性數據為基礎構建綜合型大數據平臺。通過對平臺數據的分析、篩選與整合使其成為可信、可靠、可用的信息資源，為公共服務決策、資源配置、財政政策等提供參考。首先，以大數據為基礎感知流動人口基本公共服務需求。隨著我國移動通信和移動互聯網日益完善和普及，網民大規模發展，為感知流動人口基本公共服務需求提供了良好的基礎。一方面是感知分析為公共服務部門決策提供流動人口真實需求的準確數據與預測，促進基本公共服務的供給與流動人口需求之間良好的契合度，并促進公共服務的效能。另一方面感知流動人口對公共服務產品的滿意度，在一定程度上監測和考核公共服務產品質量與實施效果，從而為公共部門對公共服務的供給調整或決策提供參考。其次，以大數據為依托，促進多元化公共服務產品的供給（或生產）。大數據促進了各領域各類型資源的分享流動，促進了政府、企業、私人與市場較好的融合。隨著大數據管理機制日益完善，數據資源的公開與開放也不同程度上擴大，信息資源共享與整合的空間、層次與形式越來越多樣化、成熟化。多元供給主體通過公共服務大數據平臺充分實現資源與能力的共享、多層次的分工合作，提升公共服務產品生產供給的能力與水平，實現互惠互贏。再次，加大對數據的監測，促進公共資源精準化配置。通過加大對流動人口流向、城市建設發展規劃、公共服務能力等數據的監測和分析力度，準確合理的進行資源配置、調整、完善公共財政資金的調度使用，避免資源浪費，促進公共資源的使用效能。

（二）建設流動人口基本公共服務重點項目，培育城市可持續發展新動力

在“新二元結構”的影響下，農民工被排斥在城市保障體系之外，基本公共服務向城市戶籍居民系統性傾斜，主要覆蓋本地戶籍人口[35]。由于流動人口不能享受與本地居民同等的公共服務，嚴重阻礙了流動人口健康、教育等多方面保障的實現，也限制了流動人口素質的提升與發展。城市化產業結構的轉型升級發展尤其需關注人力資源的發展。如何有效促進人口數量達2億以上的流動人口素質的提升，對現代城市化建設有著重要的意義。在加大對流動人口公共服務現狀、公共服務需求感知和數據分析基礎上，建設流動人口基本公共服務重點項目迫在眉睫。在重點項目建設中，尤其要關心和解決流動人口中的農民工等弱勢群體基本公共服務中的突出需求，保障流動人口的權利實現和能力素質的不斷提升，從而讓流動人口成為現代城市化可持續發展的強大動力。如我國近年來通過流動人口大數據采集、挖掘和利用，有效完善了流動人口計劃生育、子女入學、醫療保障等服務，有效促進公共服務資源的優化配置，進而促進流動人口基本公服務均等化水平[36]。

（三）設立流動人口基本公共服務專項資金，完善轉移支付制度

轉移支付制度在縮小我國城鄉間、中西部省份間因地方財政支付能力不平衡引起的公共服務上的差別與不平等起到了一定的作用，在一程度上促使資源合理流動，提高了資源的使用效益。但轉移支付制度并不能必然地解決流動人口基本公共服務均等化問題。如轉移支付資金在農村或欠發達地區投入大量公共服務基礎設施建設卻由于人口流動造成人口結構的變動（大量農村地區人口以留守兒童或留守老人為主體）而造成使用率低下，資源的浪費。故而，需要進一步完善我國的財政支付轉移制度。在大數據背景下，轉移支付需建立在對各類資源數據、區域發展狀況、資金使用數據等相關數據的充分掌握與分析的基礎上，制定合理的轉移支付制度與管理規范等。就流動人口基本公服務而言，可通過分析監測人口流動的流向和結構狀況、基本公共服務需求等數據對轉移支付進行合理的調整，以確保資源的合理配置。并設立流動人口基本公共服務專項資金。流動人口基本公共服務專項資金可由轉移支付資金中依據流動人口數量按年度或季度進行劃拔，該資金按人頭計算并隨人走，由流入地當地政府用于流動人口基本公共服務項目建設，保障流動人口享有均等的基本公共服務。流動人口基本公共服務專項資金的使用要由專門的機構合理統籌、使用程序規范合法、確保專款專用，公共服務項目建設要符合流動人口的切身需求。同時，運用大數據建立高效的專項資金管理系統，及時檢測流動人口基本公共服務專項基金的使用，避免重復建設，確保專項資金的使用效能。

（四）促進流動人口管理與大數據的深度融合，推送精準公共服務

傳統的流動人口管理主要依靠政府相關部門對流動人口基本信息、居住、就業等進行登記管理，面臨著嚴重的信息失真、信息孤島、管理碎片化等流動人口管理失靈的問題。在大數據技術發展的條件下，大數據除了敏銳地感知流動人口的公共服務需求外，還能對流動人群依據學歷、職業、專業技能等方面進行精確的分類。這些資源信息為流動人口的分類管理及公共服務精準推送提供了不可或缺的基礎。流動人口管理機構運用大數據技術，實現對流動人口的管理與大數據技術的深度融合是時代發展的必然選擇。近年來，流動人口發展呈現出新生代流動人口增多、流動人口趨向家庭化、流動人口中大學生人數增多等特點，促使流動人口的分層次管理成為必要。流動人口管理機構與大數據相結合，可通過“政府—運營商”模式構建起流動人口管理平臺，實現全面收集流動人口數據，了解流動人口狀況，以對流動人口實施精細化分類管理。針對不同層次、不同類型的流動人口提供個性化、精細化服務，更有效地解決流動人口對公共服務的需求問題，促進流動人口自身的發展以適應城市化建設的需要。

（五）構建流動人口基本公共服務標準化體系，完善績效考核與監督管理制度

流動人口基本公共服務標準化體系應與我國基本公共服務標準化體系相一致。在大數據背景下，構建基本公共服務均等化體系要充分運用大數據技術，重點做好對各類公眾數據的獲取、處理、分析與應用，要從重視投入指標和數量指標的基礎上加強構建效果指標、公眾評價和滿意度指標、質量指標等，突出不同政府職能部門的效率比較等[37]。基于流動人口基本公共服務的基本內容，筆者認為具體應建立和完善流動人口基本公共服務滿意率指標，包括公共安全、居住保障、子女義務教育、基本公共醫療、養老保障等指標體系。目前，我國公共服務項目重建設，輕考核，評估體系尚不健全，迫切需要建立完善的績效考核機制和監督管理機制，切實有效地促進公共服務供給。其考核體系的構建需要充分考慮公眾需求、服務質量、部門職能的履行等方面因素，做到考核指標量化、可操作。通過大數據技術創新考核方式，具體而言：通過構建流動人口綜合管理平臺，全面抓取流動人口享有基本公共服務信息，對照流動人口基本公共服指標體系，運用大數據統計分析，從流動人口享有各級政府提供基本公共服務的參與率、滿意率、有效率等指標維度，對流動人口基本公共服務供給實施績效考核。同時，建立與之相匹配的監督機制，開通有效的意見反饋通道。依靠公眾、媒體、行業協會、政府相關監督機構對流動人口基本公共服務均等化供給中的各類公共服務建設項目進行監督，及時反饋存在的問題，加強監管與修正，引導流動人口基本公共服務供給主體科學決策，實現公正、有效供給。