推進社會教育治理創新的理論思考

周延軍

（國家開放大學，北京，100039）

一、科學把握社會教育和社會治理的內在邏輯關系

（一）社會教育的內涵

社會教育一度被定義為學校和家庭以外的社會文化機構影響社會成員身心發展所進行的教育。這個定義顯然無法反映我國當前教育發展的現實。隨著我國社會和經濟發展日益深入，社會教育的內涵也隨之拓展。概括起來，當前我國的社會教育大致由四個方面構成：一是社會文化機構，如博物館、科技館、文化館等，面向社會成員開展的教育；二是各類社會教育培訓機構開展的教育。這些機構既有民辦實體、社會團體、其他社會組織和個人，也包括按照市場規律運作的社會組織和企業單位；三是依托社區而建立的自治性教育機構面向社區居民開展的青少年教育、社區教育和老年教育等；四是國家舉辦的教育機構，包括小學、中學、普通高校和職業院校，利用自身師資、辦學設施等資源面向公眾實施的社會服務性教育。社會教育是我國教育事業的重要組成部分，和普通學歷教育構成了一個完整的教育體系。

社會教育在我國近現代史上，無論是識字教育、通俗教育、平民教育，還是民眾教育和工農教育，均對教育改革和社會發展發揮了獨特的、十分重要的作用。在現階段，社會教育的重要性、必要性更加凸顯。它既是優化教育結構體系的需要，是滿足社會成員持續發展的需要，也是主動適應社會經濟發展的需要。社會教育直面全體社會成員，其教育面之廣、內容之豐富，對社會變革和社會進步發揮著廣泛而深遠的影響。在新時代，發展社會教育不僅有利于教育發展補短板、強弱項、以教育公平推進社會公平，也是經濟發展、產業升級的加油站和助推器，是加強精神文明建設、推進社會和諧穩定的重要抓手。

但必須看到，由于我國教育結構上發展不均衡，從目前和未來可預期的趨勢來看，最大的短板依然是社會教育。它面臨著完善制度體系、融入社會治理、形成有效的管理體制和提升治理能力等諸多重要課題。可以說，社會教育成為構建我國終身教育體系、實現教育治理體系和治理能力現代化的瓶頸所在。因此，從全民終身教育體系構建的視角，研究社會教育治理體系和治理能力問題具有重大的現實價值和歷史意義。

（二）社會教育和社會治理的辯證關系

社會教育既是終身教育體系的組成部分，它同時作為準公共產品，也是社會治理的重要內容[1]。社會教育和社會治理之間存在著互相依存、互補互促的辯證關系。一方面，社會治理影響著社會教育的方向。十九大指出，我國社會的的主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。習近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們黨的奮斗目標。這也是社會治理的出發點和歸宿。新時代社會治理的重點是全面提升人的綜合素質，促進人的全面發展，推進社會建設；街鎮社區和諧有序，生活家園充滿活力，人民群眾獲得感和幸福感得到提升。社會教育工作也要隨社會治理的重點而發生轉變，其過程和方式要符合社區治理的基本要求。

另一方面，社會教育為社區治理提供服務支持。社會組織、學校、居民群眾性組織等各參與主體提供教育產品（服務），顯示出比政府為主體有更多的優勢。比如，社團的草根性，比正規教育更親民；課程資源內容多樣化，可滿足居民多樣化、個性化需求；社會團體和居民之間的關系密切，服務理念和質量更容易被認可。因此，從邏輯關系來看，社會教育要主動融入社會治理，社會治理要與社會教育緊密結合，依托教育服務來提升治理效果和質量。

（三）社會教育助力社會成員介入公共事務

社會教育倡導平等、公開、民主、協作等社會公共生活價值和準則，塑造社會成員的公民基本品格，提高其參與社會治理的能力。通過參與社會教育，社會成員認識到自身在社會治理多元主體結構中的角色定位，認同利益共享、權責共擔、協同共進等價值理念。

（四）社會教育促進基層社會治理體系的建構和完善

社會教育作為社會公共服務體系組成部分，對基層社會治理主體結構體系、治理制度體系、治理方法體系和治理運行體系發生作用[2]。可促進社會治理多元主體間互動，搭建溝通協作的平臺，形成多種志愿服務、互惠互利的社會組織，結成各種社會網絡，促進社會資源轉化為社會資本，提高社會治理效益。

由于手機、平板等一些高科技電子產品的興起，許多人成為了“低頭族”，隨時隨地玩手機。適量地玩并不是不可以，但是玩手機的時間不宜過久，這是對于時間的一種浪費，尤其是教師，如果利用大量寶貴的時間閱讀學習、提升自己，而不是埋頭沉迷于高科技產品，那么對于學生來說，能夠擁有這樣的教師無疑是幸福的。

二、加強法制建設，健全社會教育政策制度

社會教育要規范發展，必須完善相關制度和政策，納入法制化治理的軌道，依法推進社會教育健康發展。

我國曾以“規程”、“指示”、“規劃”、“意見”、“暫行規定”等形式，出臺了一些規范工農教育、成人教育、繼續教育的文件。進入21世紀之后，又制定了若干青少年教育、社區教育和老年教育發展的文件，但尚未形成規范的系列政策和實施辦法，實際效果有待提升。在立法方面，國家層面目前尚未形成《社會教育條例》，社會教育的性質、地位、職能和體制等無法在法制體系中予以體現，長效運行機制難以保障。福建、上海、河北、太原、寧波、成都、西安等地相繼出臺了終身教育（社區教育）促進條例，對促進和規范社會教育發揮了一定的積極作用，但是大部分省市沒有形成完備的社會教育政策制度體系。

從國際上看，在社會教育或終身教育領域已有制度化、法制化的先行經驗可資借鑒。1972年，法國通過了《終身教育法》。1976年，美國國會通過了《終身教育法》。1990年，日本頒布了《終身學習振興法》。韓國1999年頒布了《終身教育法》（2007年修正）。雖然終身教育法不等于社會教育法，但終身教育法中畢竟包含了社會教育的相關條款和關聯政策制度安排，對社會教育的健康持續發展起到了保駕護航的作用。

從我國的實際情況出發，要以建立健全社會教育制度為著力點，把形成完備的制度體系作為提升社會教育體系和治理能力的突破口和重要內容，做到有法可依、依法治教，同時發揮法規在引領、促進、規范、保障社會教育可持續發展方面的作用。在學習貫徹黨的十九屆四中全會精神的大好形勢下，抓緊有利時機，積極推進，盡快出臺《社會教育促進條例》，建立縱向銜接、橫向溝通和多維整合的平臺與運行機制。同時，地方立法機關、政府、教育等行政部門盡快出臺相關政策和配套措施，解決社會教育管理體制、運行機制、機構設置、人員配備、經費投入等緊迫問題。建立單位或行業內部自我評價機制。建立社會教育督導評價機制，加強責任考核。建立社會評價和反饋機制，擴大居民有效參與，提升滿意度。

三、轉變觀念，實現從“管理”到“治理”的轉型發展

（一）推動形成黨委領導、政府統籌、多元協同的治理格局

黨的十八屆三中全會首次提出了“政府治理”和“社會治理”的新理念。治理強調的是公共事務治理主體的多元性，社會參與度高，關注度也高；各個治理主體之間是一種平等的法人關系；在治理方式上，采用的是復合、包容和協商協作。黨的十九大提出要實現共建共治共享的治理格局。完善社會教育治理體系也必須以共建共治共享為目標。共建即具有公共品德的多元主體參與，包括政府部門、社會團體、企事業單位，部隊以及公民個人等。共治即各類主體在社會教育這一公共事務中，平等協商、協同合作，行動一致。共享是將多元主體的需求意愿通過共同協商轉化為有效的政策選擇，以公共服務或產品的供給保障和改善民生，化解社會矛盾沖突，達到社會安定有序[3]。

黨的十九大報告同時也提出了 “黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。社會教育屬于大教育范疇，涉及多個主管部門，與社會建設與社會治理緊密相連。因此，必須以黨建引領為根本，政府統籌為主導。政府部門要依據相關法律法規，發揮統籌協調、宣傳導向功能。各級政府加強統籌規劃，確定社會發展戰略，明確目標任務，搞好指導協調，解決重點問題，提供政策保障，實現居民滿意[4]。政府部門、各類學校、社會組織、社區和家庭個人都是社會教育參與主體，因此政府部門要協同推進，其他主體廣泛參與。在平等基礎上互相配合，發揮各自優勢，辦好人民滿意的社會教育。

（二）整合共享教育資源，搭建公共服務平臺

社會教育資源是指可用于社會教育的一切物力、人力、財力等有形資源，還有一系列具有社會教育意義的政策制度、文化理念等無形資源。要加大整合社會教育資源力度，增加優質資源供給，并且要和與社區治理意義上的社區生活、社區建設、社會治理、社會發展接軌。

1.廣泛發動，積極支持社會各界、各行各業投資辦學。確立政府投入為主的全社會分擔的社會教育投入機制,廣泛開拓各種教育投資渠道,因地制宜地建立多元化教育投資機制。出臺相關政策，建立一支以專職人員為骨干，兼職人員和志愿者為主體的適應社會教育需要的管理隊伍和師資隊伍；建立健全評價機制、激勵機制、保障機制，并使其職業化、專業化。

2.各社會教育主體要最大限度地向社會開放。社區學校、中小學、高校等都是教學資源提供者，教育資源都應開放，企事業單位和非政府組織也都有義務進行資源共享。可開放各街區學校資源，如場地設施、課程資源、師資力量、教學設備等參與社會教育。將圖書館、博物館、科技館、文化中心等已有教育文化場所納入社會教育資源范疇。

3.加強資源有效供給。要從年齡、職業、文化、學習能力等維度分析居民的多元化需求，加快課程建設，充分利用現代遠程教育技術，搭建數學化社區教育服務平臺和支持體系，為居民提供多種形式的教育服務。

（三）培育社會組織，探索市場化機制

社會組織是在現代社會中，為了實現特定的目標組合起來的社會群體。它是推進社會教育的一支重要力量。它不但可以豐富社會教育的供給，提升社會教育的吸引力，并且可以緩解師資缺乏、場地不足、經費緊張等諸多問題。

1.積極培育支持社會組織。各級政府部門出臺培育和支持社會組織的制度和文件，切實促進社會組織的發展，釋放其自治效能。對社會組織統籌規劃、分類指導，建立孵化培育基地，引入專業督導服務，建立科學評估機制。在基層，要尊重、支持居民群眾實踐創新，重點培育、優先發展各種學習共同體等居民學習型社團。在穩步發展健康健身、文化娛樂、生活休閑類社會組織的基礎上，積極有序地發展志愿服務類、咨詢服務類、專業服務類社會組織。

2.社會組織根據居民需求，統籌設計、主動承接社會教育服務項目。社會組織必須加強學習和創新理念，提高組織化與規范化程度；提升服務能力、領域和水平，根據居民需求主動承接社會教育服務項目，增強社區服務滿意度。

3.采取多種方式引入市場化運作機制。一是通過委托、政府購買服務等方式，優先扶持一批專業化程度高的企業和社會組織。二是發揮市場在資源配置中的決定性作用，加強對培訓機構的準入和監管，讓更多的社會資本注入社會教育。三是借鑒市場經濟的效率效益觀念，提升社會教育工作者的能力水平，增強社會教育機構的生機與活力，不斷提升社會教育的效率和質量。

（四）創新內容形式，加強社會教育產品供給

1.回應學習訴求。社會教育是一項公共事務和公共服務，應通過多種渠道最大限度地實現社區教育的全員性、多群體覆蓋，為他們提供充分的機會、足夠的通道，反映他們的學習權益訴求，體現在教育活動中的自主、自治。

2.創新教育內容。在社會教育內容方面，應區分兩類資源供給，盡可能滿足成員需求。一是一般教育需求意義的課程，滿足大眾要求，如醫療保健，琴棋書畫、閑暇生活等。二是可作用于社區建設和社會治理意義上的課程資源，如公民素養、誠信教育、職業技能提升、創業創新、人文科學、民主法制、倫理道德、社區環境、社區安全、社區文化提升等。

3.拓展教育形式。在社會教育的形式方面，可積極拓展才藝展示、參觀、游學等教學形式，探索體驗式學習方式。利用“互聯網+社會教育”模式，大力推進遠程學習。鼓勵支持社會成員依據共同的興趣、愛好、需求，自覺、自愿地組成學習型組織。

（五）科學規劃，推動社會教育均衡發展

教育均衡可抽象理解為“包括需求、供給在內教育系統運行所需要的各要素均等分布、共同發展”。社會教育要均衡發展，必須實現管理運作、經費資助、資源配置、隊伍培育等各方面統一規劃，居民學習需求和服務供給實現相對平衡。

1.區域均衡化。科學規劃社會教育總體格局，統籌東中西部地區、區域內發達地區和欠發地區、社區城鄉之間社會教育協調發展。制定精準支持中西部工程，推動“東西部社會教育對接”計劃，實現政策和資金的傾斜。

2.對象均衡化。有教無類，為全體社會成員提供教育服務。構建貫串于人一生的終身化教育。特別是重視殘疾人、貧困者、失足者等特殊人群的教育需求。

3.城鄉均衡化。從城鄉社會教育的配套銜接工作抓起，城鄉統籌，以城帶鄉，以鄉促城，城鄉互動。通過建立城鄉社區學習鏈以及對口反哺農村社會教育，實現城鄉的聯動發展。農村社會教育的重點是為推進鄉村振興戰略，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，利用遍布鄉鎮的社會教育機構培養技術農民。同時要面向農村“三留守”，即兒童、老人、婦女，體現教育公平。