鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村養(yǎng)老模式問題研究

杜易洲，沈小尉*，孫競瀚

（1.山東省醫(yī)藥衛(wèi)生科技信息研究所，山東濟南250000；2.山東第一醫(yī)科大學（山東省醫(yī)學科學院），山東濟南250000）

0 引言

黨的十九大報告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出旨在激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保障是農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要保證。養(yǎng)老問題一直是備受我國社會和政府關注的一大熱點問題，關系到全面建設小康社會，事關社會公平與穩(wěn)定，影響國民經(jīng)濟發(fā)展水平。在這一背景下，隨著老齡化現(xiàn)象的愈發(fā)嚴重，農(nóng)民對養(yǎng)老保障的需求、服務以及觀念等都發(fā)生了變化，農(nóng)村養(yǎng)老矛盾日益尖銳。要想促進鄉(xiāng)村全面發(fā)展，讓農(nóng)民安居樂業(yè)，就必須重視農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，使農(nóng)村不僅在制度上保障農(nóng)民生活，還要在經(jīng)濟文化上下功夫，從根本上不斷解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題。

1 農(nóng)村現(xiàn)有主要養(yǎng)老模式及問題

1.1 農(nóng)村家庭養(yǎng)老

家庭養(yǎng)老模式是我國農(nóng)村養(yǎng)老最普遍的方式，是中華傳統(tǒng)美德的具體表現(xiàn)形式。家庭養(yǎng)老是指老人們可以生活在自己熟悉的環(huán)境中，依靠子女提供養(yǎng)老保障。農(nóng)村家庭養(yǎng)老經(jīng)濟花費比較少，不僅對子女的經(jīng)濟條件要求比較低，而且子女能夠給父母更多的精神照料和心理慰藉［1］。

不足之處：在勞動力不斷流失，空巢化日益加劇的今天，家庭養(yǎng)老模式首當其沖，在菏澤等人口輸出大市，照顧缺失是家庭養(yǎng)老模式比較普遍的現(xiàn)象。隨著二孩政策的放開，中國農(nóng)村家庭由“4-2-1”模式向“4-2-2”模式轉(zhuǎn)變，家庭撫養(yǎng)經(jīng)濟壓力推動著松散的家庭養(yǎng)老模式向更加集約經(jīng)濟的養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變。

1.2 農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老

根據(jù)2015年的《社區(qū)老年人日間服務基本要求》則將其修改為“社區(qū)老年日間照料中心是為社區(qū)內(nèi)自理、半自理老年人提供膳食供應、個人照料、保健康復、精神文化、休閑娛樂、教育咨詢等日間服務的養(yǎng)老服務設施”。

根據(jù)社區(qū)養(yǎng)老含義，相關學者對一些概念要素也達成了共識：一是日間照料的地點應坐落在社區(qū)層面，滿足社區(qū)老年人在地老化需求；二是服務內(nèi)容的多元化，除了為中心內(nèi)老年人提供整合型服務之外，還為居家老年人提供拓展性服務；三是日間照料中心的接受人群有著一定的限制，針對功能障礙者入住社區(qū)日間照料中心需經(jīng)過嚴格的評估［2］。

面對空巢化、老齡化帶來的農(nóng)村老年人口養(yǎng)老雙重壓力，各地積極發(fā)展社區(qū)集中養(yǎng)老模式破解農(nóng)村“空巢老人”養(yǎng)老難問題，大力興建日間照料中心和幸福院，滿足了老年人養(yǎng)老不離家的意愿。

不足之處：在日間照料中心的運行過程中存在以下幾個方面的問題。在當前廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低下的客觀實際下，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老完全依靠村集體、政府組織的籌資才能實現(xiàn)社會化養(yǎng)老運轉(zhuǎn)。

政府為建設日間照料中心投入大量資金，但農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老設施的運營、人員使用尚缺乏成型措施。正如《問政山東》中曝光的濰坊地區(qū)日間照料中心空置現(xiàn)象，問題極具代表性。此外，已有農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)工作人員多是缺乏專業(yè)護理知識的農(nóng)村留守婦女，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老模式中專業(yè)養(yǎng)老護理人員較為短缺，對于有自理能力和半失能老人，能夠給予留守老人更好的日常生活照料，但對于失能老人的日常護理，社區(qū)養(yǎng)老模式難以達到其目的。

1.3 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”是指醫(yī)療資源與養(yǎng)老資源相結(jié)合，實現(xiàn)社會資源利用的最大化。其中，“醫(yī)”包括醫(yī)療康復保健服務，具體有醫(yī)療服務、健康咨詢服務、健康檢查服務、疾病診治和護理服務、大病康復服務等；“養(yǎng)”包括生活照護服務、精神心理服務、文化活動服務等。“醫(yī)養(yǎng)一體化”的發(fā)展模式，是集醫(yī)療、康復、養(yǎng)生、養(yǎng)老等為一體，將養(yǎng)老機構(gòu)和醫(yī)院的功能相結(jié)合，把生活照料和康復關懷融為一體的新型養(yǎng)老服務模式［3］。從醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的定位來看，更利于提高老年人的生活質(zhì)量和養(yǎng)老品質(zhì)。與傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式相比，作為新興模式的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式具有很多優(yōu)點：第一，醫(yī)學資源與養(yǎng)老服務的結(jié)合，能有效解決失能或半失能老人的長期養(yǎng)護治療。第二，從基層醫(yī)療資源的應用角度，養(yǎng)老服務的開展有利于盤活以衛(wèi)生院為代表的中小型醫(yī)療資源，鞏固基層衛(wèi)生醫(yī)療體系，提高財政資金有效利用率。

不足之處：醫(yī)療資源本身的專業(yè)性、醫(yī)療主體的積極性、社會接受意愿及程度都是影響醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務模式在農(nóng)村開展的重要影響因素。在農(nóng)村層面，受制于經(jīng)濟、人才、扶持政策等因素影響，民營醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)發(fā)展還處在萌芽階段，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的主要實施機構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，其本身的缺點影響了養(yǎng)老功能的發(fā)揮。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療資源配置水平普遍較低，醫(yī)療技術在農(nóng)村群眾中認可度不高，從根本上影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務的接受度。另一方面，受制于資金、人才、政策等方面的限制，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師持續(xù)減少，人力結(jié)構(gòu)仍不合理，護理人員相對更少。在當前雙向轉(zhuǎn)診實現(xiàn)“慢病”“康復”回基層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院開展“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的新形勢下，護士隊伍的作用無可替代［4］。按照現(xiàn)有的60周歲以上老年人人口在總?cè)丝谥姓急龋谝话愕绵l(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模3萬人口計算，老年人口就達6 000多人規(guī)模，對衛(wèi)生院的工作強度是一個極大的挑戰(zhàn)，極大地限制了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式服務方式的多樣性，須盡快補充完善并不斷加強護士隊伍建設。在不改革現(xiàn)有經(jīng)濟條件、人才引進、扶持政策、薪酬制度的情況下，農(nóng)村“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式作用發(fā)揮，很難做到有的放矢。

2 對策建議

2.1 加大國情教育，做好宣傳引導工作

轉(zhuǎn)變農(nóng)村群眾養(yǎng)老觀念勢在必行。廣泛地開展養(yǎng)老意識宣傳，開展農(nóng)村老齡化國情教育，通過各種社會媒體、村鎮(zhèn)宣傳欄等形式，結(jié)合現(xiàn)階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展情況，宣傳農(nóng)村養(yǎng)老服務新觀念，逐漸轉(zhuǎn)變農(nóng)村陳舊的養(yǎng)老觀念。

中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，農(nóng)村舞臺大有可為。習近平總書記指出現(xiàn)在市場要素雙向流動、城鄉(xiāng)之間流動更加活躍了。不僅是本土大學生返鄉(xiāng)，也有很多海歸到鄉(xiāng)村去尋找創(chuàng)業(yè)機會，鄉(xiāng)村、現(xiàn)代農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間仍然是一片大有可為的土地。

2.2 激發(fā)農(nóng)村土地活力，提升農(nóng)村經(jīng)濟造血功能

農(nóng)村養(yǎng)老問題歸根結(jié)底是經(jīng)濟問題。農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的建設，必須充分考慮農(nóng)村的經(jīng)濟實力。現(xiàn)階段，受到農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱、農(nóng)村老年人支付能力不強、農(nóng)村養(yǎng)老消費觀念等因素影響，農(nóng)村養(yǎng)老服務市場供給與需求存在嚴重的不匹配問題。一方面是農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)亟須提升，另一方面現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)床位空置率居高不下，究其根本原因，養(yǎng)老對象及其家庭支付能力才是其選擇養(yǎng)老方式的根本因素。

土地是農(nóng)村養(yǎng)老群體的主要經(jīng)濟收入來源，一旦他們失去勞動能力，生活也就失去了保障［5］。農(nóng)村土地具有社會保障功能，對維護農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟安全起著重要的作用。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，對農(nóng)村土地發(fā)展提出新的要求，各地區(qū)應結(jié)合自身實際情況，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵引導社會工商資本進入農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展特色種養(yǎng)殖、休閑農(nóng)業(yè)等高效農(nóng)業(yè)，通過集體資產(chǎn)股權(quán)量化，促進農(nóng)民身份向股東身份的轉(zhuǎn)變，切實發(fā)揮土地收益對農(nóng)民基本養(yǎng)老的保障作用。

2.3 吸引人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，壯大養(yǎng)老服務經(jīng)濟基礎

現(xiàn)階段，提升現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老模式，關鍵是人才。各地政府應因地制宜宣傳產(chǎn)業(yè)扶持、財政補貼、金融保險、人才激勵、社會保障等政策支持和機制保障，讓務農(nóng)有錢賺、有保障，讓人們對“農(nóng)民”認識從身份轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)，逐步引導有能力、有技術、有熱情的人們回歸農(nóng)村發(fā)展農(nóng)村，讓農(nóng)民真正成為有吸引力的職業(yè)。

通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務完善、政策支持等多種措施，吸引技術人才、管理人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，進而帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級、管理升級和效益增加，形成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)強、人氣旺、鄉(xiāng)村再建的新局面，進而鞏固中國農(nóng)村養(yǎng)老基礎。

加強農(nóng)村職業(yè)教育，夯實做大農(nóng)村經(jīng)濟體的人才儲備，通過與職業(yè)護理院校、家政服務機構(gòu)合作培養(yǎng)專業(yè)化養(yǎng)老服務人才，形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)老服務人才體系，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，改善“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”中衛(wèi)生院養(yǎng)老服務人員不足問題。

2.4 農(nóng)村養(yǎng)老服務供給多元化

養(yǎng)老服務體系包括服務的公益性與服務的經(jīng)濟性兩方面。服務的公益性表現(xiàn)在社會主義經(jīng)濟的發(fā)展為了人民，依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，在農(nóng)村養(yǎng)老體系中，不讓一位群眾掉隊。服務的經(jīng)濟性要求在社會主義初級階段，經(jīng)濟基礎還不夠強大的時候，應充分發(fā)揮市場在資源分配中的基礎性作用，遵循農(nóng)村養(yǎng)老服務市場的運行規(guī)律，調(diào)動各類社會資源投入到農(nóng)村養(yǎng)老服務體系。農(nóng)村養(yǎng)老服務對象需求的多樣化要求養(yǎng)老服務供給的多元化，充分考慮到農(nóng)村被撫養(yǎng)對象的經(jīng)濟條件，建立包含個人、政府、社會營利組織與非營利組織共同參與的多層次養(yǎng)老服務機構(gòu)，提升農(nóng)村養(yǎng)老品質(zhì)。供給主體的多元化能緩解國家的財政壓力，提高老年人的生活水平，滿足老年人的多樣化需求，完善養(yǎng)老服務體系。

2.5 立足城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，加強推廣商業(yè)養(yǎng)老保險

樹立自我養(yǎng)老意識，破除我國農(nóng)村大多數(shù)居民依靠兒女、政府、社會養(yǎng)老的傳統(tǒng)思維。正視經(jīng)濟基礎差異，對濟南、青島、煙臺等農(nóng)村家庭供養(yǎng)水平較高的地區(qū)，在鞏固城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度基石作用的同時，積極學習美國、德國、日本等發(fā)達國家做法，政府與保險企業(yè)合作推行發(fā)展適合本地區(qū)的個人年金、自愿養(yǎng)老保險等商業(yè)養(yǎng)老金融產(chǎn)品。

2.6 堅持以需求為導向，發(fā)揮政府在農(nóng)村養(yǎng)老體系建設主體地位

農(nóng)村養(yǎng)老服務作為一項重要的社會福利事業(yè)，必須以政府為主導，堅持以百姓的實際需求為工作導向。在農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟基礎相對較差，養(yǎng)老服務的市場參與度小，如果沒有政府的主導，因為經(jīng)濟因素必將影響到農(nóng)村養(yǎng)老服務的質(zhì)量。2019年9月，山東省民政廳發(fā)布了《山東省養(yǎng)老服務條例（草案征求意見稿）》，條例指出：縣級以上人民政府應當根據(jù)國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，安排養(yǎng)老服務設施年度用地計劃。政府舉辦的敬老院、福利院等養(yǎng)老服務設施用地，應當采取劃撥方式供應；其他非營利性養(yǎng)老服務設施用地，經(jīng)依法批準可以采取劃撥方式供應。營利性養(yǎng)老服務設施建設用地，可以采取出讓、租賃等方式供應。符合國家和省規(guī)定要求的，可以使用農(nóng)村集體建設用地建設養(yǎng)老服務設施。為適應農(nóng)村老齡化發(fā)展進程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)應相應的調(diào)整機構(gòu)設置，開設專職的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)部門，積極構(gòu)建以村鎮(zhèn)為主體的農(nóng)村養(yǎng)老體系建設，將養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)納入鄉(xiāng)村振興建設的總體規(guī)劃中，進行系統(tǒng)性、前瞻性的制度設計。同時，設立養(yǎng)老健康醫(yī)療產(chǎn)業(yè)引導基金，為開辦農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的社會力量提供信貸支持和融資平臺，在政府的主導下，加大土地、稅收、財政方面政策扶持，完善運行監(jiān)管機制，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，鼓勵金融、醫(yī)藥、地產(chǎn)等企業(yè)進入農(nóng)村養(yǎng)老市場，探索生態(tài)康養(yǎng)模式、旅游康養(yǎng)模式，發(fā)展PPP模式農(nóng)村養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。充分利用農(nóng)村閑置集體經(jīng)營性土地、廢棄廠房、林地等土地資源，以地做資本積極引進有資質(zhì)、專業(yè)化的民間養(yǎng)老機構(gòu)投身農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，通過發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，提高本地區(qū)養(yǎng)老服務質(zhì)量，降低服務價格。創(chuàng)新基層用人機制，在農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老、衛(wèi)生院醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項目面向社會開設農(nóng)村養(yǎng)老服務的公益性崗位，調(diào)動專業(yè)護理人才參加農(nóng)村養(yǎng)老服務積極性。

3 結(jié)語

農(nóng)村養(yǎng)老服務模式的探索是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下維護農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定的基礎，這既需要政府對營利組織和非營利組織在財政補助、政策扶持、人才培養(yǎng)等方面給予極大的支持，也需要養(yǎng)老體系下的每一位成員的參與。充分調(diào)動各種要素壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎，提高農(nóng)民收入是解決農(nóng)村養(yǎng)老的根本途徑。