保護(hù)地與礦業(yè)權(quán)重疊情況分類處置對策初探
——以貴州省為例

貴州是國家首批設(shè)立的3個生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)之一，被賦予了為全國生態(tài)文明體制改革探索經(jīng)驗(yàn)的重任。生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，要求相關(guān)規(guī)劃必須符合生態(tài)保護(hù)紅線空間管控要求。過去許多保護(hù)區(qū)的設(shè)置缺乏科學(xué)統(tǒng)籌的整體考慮，加之以往各部門信息化水平的參差不齊，難以實(shí)現(xiàn)部門數(shù)據(jù)共享，客觀上形成了各類規(guī)劃重疊打架的問題。其中礦產(chǎn)資源規(guī)劃與生態(tài)保護(hù)紅線和各類保護(hù)區(qū)（以下簡稱“紅線和保護(hù)地”）的規(guī)劃重疊尤其突出，表現(xiàn)為礦業(yè)權(quán)（包括探礦權(quán)、采礦權(quán)）與生態(tài)保護(hù)紅線及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地在平面上的重疊。貴州省委黨校第57期中青班第四課題組，依托“教學(xué)、科研、決策咨詢?nèi)灰惑w”品牌創(chuàng)建，圍繞“貴州省生態(tài)保護(hù)紅線和各類保護(hù)地與礦業(yè)權(quán)重疊情況分類處置研究”課題認(rèn)真開展調(diào)研。課題調(diào)研組在2018年4月15—19日走訪省自然資源廳、省林業(yè)局等政府部門，實(shí)地調(diào)研甕福磷礦（集團(tuán)）公司、獨(dú)山東峰銻業(yè)有限公共等礦山企業(yè)。通過調(diào)研，基本摸清現(xiàn)階段全省生態(tài)保護(hù)紅線及各類保護(hù)地與礦業(yè)權(quán)重疊的概況，提出一些政策建議。

一、堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，建立全省以國土空間為基礎(chǔ)的規(guī)劃體系

科學(xué)劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)的“三生”空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線這三條邊界線，是對自然資源進(jìn)行科學(xué)保護(hù)與合理利用的基礎(chǔ)性工作，必須結(jié)合實(shí)際科學(xué)劃定和優(yōu)化。并強(qiáng)調(diào)國土空間規(guī)劃對其他專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)性約束作用。同時在統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”時，要處理好礦產(chǎn)資源開發(fā)的時序和空間關(guān)系，對近期必要開發(fā)的、可安排遠(yuǎn)期開發(fā)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行差別化對待，同時，在空間上實(shí)行錯位發(fā)展，地表主要保護(hù)生態(tài)，地下可以科學(xué)設(shè)置礦產(chǎn)資源開發(fā)利用項(xiàng)目。

二、加快自然保護(hù)地改革，推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)

作為生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，積極探索建立具有高原山地特色的自然保護(hù)地保護(hù)、管理和建設(shè)體系，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，有效解決我省部分自然保護(hù)地劃定不合理、規(guī)劃不科學(xué)、交叉重疊的管理不規(guī)范的問題。為我省優(yōu)化調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線和國土空間規(guī)劃奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。使全省各類自然保護(hù)地在充分發(fā)揮保護(hù)功能的同時，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。首先，編制《貴州省自然保護(hù)地優(yōu)化整合工作方案》，啟動保護(hù)地優(yōu)化調(diào)整工作、啟動主體功能區(qū)規(guī)劃修編。其次，以自然保護(hù)地為單元，進(jìn)一步梳理，對劃入礦業(yè)權(quán)較多的保護(hù)地，一事一議，優(yōu)化調(diào)整、空間優(yōu)化、功能區(qū)劃。再次，優(yōu)化調(diào)整一個、報批一個，將不穩(wěn)定因素降到最低。總之，自然保護(hù)地的建設(shè)，一方面要對確有保護(hù)價值的區(qū)域堅(jiān)決保護(hù)，絕不因?yàn)榈V業(yè)開發(fā)而讓路；另一方面對于以往劃定欠科學(xué)、確實(shí)沒有保護(hù)價值的已劃保護(hù)地，要堅(jiān)決予以糾正。

三、堅(jiān)持實(shí)事求是、科學(xué)統(tǒng)籌，優(yōu)化全省生態(tài)保護(hù)紅線

以全省國土空間規(guī)劃和國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)為契機(jī)，對全省生態(tài)保護(hù)紅線的“合理性、協(xié)調(diào)性、可行性”進(jìn)行評估，科學(xué)把握26.06%的生態(tài)保護(hù)紅線上線，堅(jiān)持“應(yīng)保盡保”的同時，盡量減少生態(tài)保護(hù)紅線的星點(diǎn)狀、斑塊化分布，確保紅線“劃得實(shí)、管得住”，消除“紅線之外有紅線”的現(xiàn)狀，真正做到“一條紅線管到底”。

堅(jiān)持深度推進(jìn)“聚通用”，建立全省統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)紅線及各類保護(hù)地數(shù)據(jù)庫。強(qiáng)化統(tǒng)籌，進(jìn)一步推進(jìn)各政府部門數(shù)據(jù)的“聚通用”，解決目前尚存在的因部門信息化水平、數(shù)據(jù)格式、軟件系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)要求等不一致，而造成的各部門數(shù)據(jù)“可聚可通不可用”的問題。在此基礎(chǔ)上，以矢量化地理信息底盤為基礎(chǔ)，建立生態(tài)保護(hù)紅線及各類保護(hù)地數(shù)據(jù)庫，依托云技術(shù)形成共享、開放的生態(tài)保護(hù)紅線及各類保護(hù)地數(shù)據(jù)時空平臺；建立紅線和保護(hù)地的遙感監(jiān)測平臺，及時動態(tài)監(jiān)測各類保護(hù)地的變化情況；在符合保護(hù)要求的同時，制定自然保護(hù)地“占補(bǔ)平衡”的占用補(bǔ)償辦法，鼓勵各級地方政府按權(quán)限對生態(tài)保護(hù)紅線及各類保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)優(yōu)化。

四、堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，設(shè)定礦業(yè)權(quán)分類處置整改過渡期

在以國家公園為主題的自然保護(hù)地體系建設(shè)期間，設(shè)定與現(xiàn)狀保護(hù)區(qū)重疊的礦業(yè)權(quán)整改過渡期，將礦業(yè)權(quán)整改退出工作與保護(hù)地體系建設(shè)結(jié)合起來。在過渡期內(nèi)，須做好四項(xiàng)工作。

明確整改標(biāo)準(zhǔn)。對各類保護(hù)地重疊的礦業(yè)權(quán)不搞“一刀切”，在重疊區(qū)域停止勘查開采，撤除重疊區(qū)域的設(shè)施設(shè)備，完成環(huán)境恢復(fù)治理，視為整改工作完成，不硬性規(guī)定必須變更礦區(qū)范圍退出重疊區(qū)域或注（吊）銷勘查開采許可證。國家公園體制建立后，嚴(yán)格按相關(guān)管控措施整改，依法處置。

用好現(xiàn)行政策，實(shí)行差別化管理。根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法規(guī)規(guī)定，對找礦和采礦、對固體礦產(chǎn)和流體礦產(chǎn)、對露天開采和地下開采實(shí)行差別化管理。

對國家層面反饋的問題進(jìn)行分類處置。對于與自然保護(hù)區(qū)重疊情況的礦業(yè)權(quán)，按照中央巡視反饋問題的整改方案要求進(jìn)行整改，以礦業(yè)權(quán)避讓退出為主。對中央環(huán)保督察、國家審計(jì)和國家級自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)，也以礦業(yè)權(quán)避讓退出為主，待國家和省出臺有關(guān)政策后再予補(bǔ)償或補(bǔ)劃相鄰?fù)让娣e。對省級以下自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)，比照中央巡視整改的要求進(jìn)行整改。

及時制定礦業(yè)權(quán)退出方案補(bǔ)償政策。國家層面的指導(dǎo)意見尚未出臺，我省可提前準(zhǔn)備，先行研究我省各類保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、應(yīng)退盡退，堅(jiān)持依法有序、分級分類處置，堅(jiān)持保障權(quán)益、合理補(bǔ)償，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動的大原則研究制定退出方案，同時研究相關(guān)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，待國家指導(dǎo)意見出臺后，與之進(jìn)行充分結(jié)合再印發(fā)執(zhí)行。

五、堅(jiān)持綠色勘查開發(fā)的原則，加大勘查探尋替代資源

各類保護(hù)地的劃定和保護(hù)措施的落地，各類保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)的退出和可新設(shè)礦業(yè)權(quán)空間的壓縮，導(dǎo)致部分優(yōu)勢礦產(chǎn)資源將不能進(jìn)行開發(fā)。為有效降低這種情況對貴州礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能造成的影響，有效保障全省十大千億級產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源資源保障，應(yīng)加大礦產(chǎn)勘查投入，加快構(gòu)建找礦新機(jī)制，制定相關(guān)政策，鼓勵在符合生態(tài)環(huán)保要求的區(qū)域大力投入找礦，向地球深部進(jìn)軍，將找礦突破戰(zhàn)略行動推向深入，盡快探尋替代資源，為礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做好資源保障。

貴州要牢記習(xí)近平總書記的囑托，走出一條有別于東部、不同于西部其他省份的發(fā)展新路。全省要以生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)為契機(jī)，踐行“綠水青山就是金山銀山，山水林田湖草是一個生命共同體”的理念，統(tǒng)籌推進(jìn)以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的多規(guī)合一工作，協(xié)調(diào)用地、用礦和礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)政策，完善礦產(chǎn)資源綠色化開發(fā)利用制度，全面實(shí)施綠色勘查和礦產(chǎn)資源綠色開發(fā)制度，全面推進(jìn)綠色勘查、綠色礦山和綠色礦業(yè)示范區(qū)建設(shè)，構(gòu)建“礦山共建、責(zé)任共擔(dān)、生態(tài)共保、收益共享”綠色勘查開發(fā)利用新機(jī)制，在推進(jìn)礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)同時，推動礦業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展。分類處置好全省生態(tài)保護(hù)紅線和各類保護(hù)地與礦業(yè)權(quán)重疊問題，才能更好地為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供能源資源保障。