貴州烏蒙山區扶貧搬遷戶可持續生計問題研究

易地扶貧搬遷作為“五個一批”精準扶貧工程之一，是新時期推進精準扶貧、實現精準脫貧的重要路徑。隨著搬遷戶的全部入住，如何讓搬遷戶“穩得住、能脫貧”成為精準扶貧戰略實施的關鍵。課題組通過實地調查，分析搬遷戶生計資本結構優化面臨的突出問題及其影響因素，進而尋求解決搬遷戶可持續生計問題的有效途徑。

一、貴州烏蒙山區扶貧搬遷戶可持續生計現狀

可持續生計分析框架理論的核心是自然資本、金融資本、物質資本、人力資本和社會資本等五種生計資本。農戶只有獲得足夠多的生計資本，才能獲得較好的生存與發展空間。因此，課題組將這五種生計資本作為測量指標，選取畢節市七星關碧海陽光移民新城、威寧五里崗社區、黔西錦繡花都、六盤水市水城縣經濟開發區、盤州市金秋社區、遵義市桐梓縣蟠龍社區、習水縣岷山路等7個易地扶貧搬遷安置點的農戶作為調研對象，通過對比農戶搬遷前后生計的變化，分析易地扶貧搬遷對農戶生計的影響。在調研的過程中，課題組采用走訪、座談和向農戶發放調查問卷的方式，實地對安置地農戶進行調查。按照戶均一份的原則共發放調查問卷800份，其中七星關碧海陽光移民新城發放200份，其余安置點各發放100份，共收回問卷726份，回收率為90.75%，收回有效問卷602份，有效率為82.92%。受訪者中，男性282人，占47%，女性320人，占53%，平均年齡48歲，平均受教育年限6.7年（從小學算起），已婚占92%，未婚、離異和喪偶的共占8%。總體來說，貴州烏蒙山區扶貧搬遷戶可持續生計的現狀如下：“十三五”時期，貴州烏蒙山區規劃建設安置點共計273個，共計實施易地扶貧搬遷106598戶479488人。其中建檔立卡貧困人口81466戶371826人。共涉及畢節、六盤水、遵義等三個市的15個縣(區)，其中畢節市的搬遷規模在全省九個市（州）中人數最多，范圍最大（全市七縣三區的行政區域全部涉及）。與搬遷前相比，貴州烏蒙山區扶貧搬遷戶生活水平顯著提高，居住條件明顯改善、就業機會不斷增多，子女就學和醫療衛生條件大幅提升，據隨機抽樣調查統計，安置地新農合參保率、養老保險參保率、納入城鄉低保率分別達到了92%、42%、23.7%，搬遷戶子女實現就近入學，84%的家庭收入與搬遷前相比有所增加，據隨機調查，搬遷戶政策滿意度、公共服務滿意度、住房滿意度、就業脫貧措施滿意度分別達到92.84%、90.37%、98.84%、91.95%。在實施整村搬遷的地方，由于減少了人為因素對生態環境的破壞，生態系統得以自然修復。

二、貴州烏蒙山區扶貧搬遷戶可持續生計存在的問題

(一)自然資本稟賦薄弱

自然資本是指人們能夠用以維持生計的土地、水、生物資源等資源流及相關服務的自然資源存量。對于農戶來說，土地資源是最重要的自然資本，是生活的主要來源和基本生存保障，尤其是對于哪些偏遠封閉的山區貧困農戶來說，習慣了自給自足的生活方式，對土地的依賴很嚴重，因而土地的多少和質量的好壞在很大程度上決定了農戶生計的好壞。課題組把搬遷戶現有耕地質量和耕地面積作為測量指標，耕地質量代表耕地資源的產出效率，耕地面積代表耕地資源的規模，耕地質量為非常好、比較好、中等、中下等、下等，分別對應賦值5-1，戶有耕地面積最大（超過20畝以上）的賦值為1，面積最小(少于1畝以下)的賦值為0，兩者指標均值為0.368，調查發現搬遷戶對耕地質量和耕地面積的滿意度比較低。原因是大部分搬遷戶在失去了原有土地的同時，又沒有新的土地耕種。一些安置點的搬遷戶雖然獲得了一個標準大棚用于種植經濟作物，但短期來看，由于自然環境的差易和搬遷戶自身的技術能力限制，難以獲得較高的收益。絕大部分搬遷戶集中在縣城或者產業園區居住，轉移到非農部門就業，部分甚至全部脫離了傳統的農業生產。

(二)物質資本不夠豐富

物質資本是指搬遷戶維持生產生活的基礎設施和生產資料，包括住房、家庭生產資料和基礎設施等。對于搬遷戶來說，到安置地居住后，房屋成為家庭最重要的物質資本。因此課題組把房屋面積(平方米)作為測量指標，面積超過100平方米以上賦值為1；80－100平方米的賦值為0.75；60－ 80平方米的賦值為0.5；40－ 60平方米的賦值為 0.25。從量化結果來看，在烏蒙山區搬遷戶五項生計資本類型中，物質資本均值最高，達0.581。原因是安置區住房價值比農戶搬遷前的住房價值有很大提高。調查發現，搬遷戶對居住條件的顯著改善滿意度很高。不過，搬遷戶即使住房和生產生活條件改善，收入卻沒有得到相應的增加。“十三五”時期，各地所有的搬遷安置房都不能辦理不動產證，目的是防止搬遷戶對安置房進行轉讓、抵押、擔保等處置。這一政策對于農戶而言，雖然杜絕了搬遷戶因不當處置房產而再次返貧，但是安置房只能提供其最基本的住房保障功能，無法從商業屬性的角度產生增值收益。針對搬遷戶原有承包地、宅基地、閑置菜園等資源，一些地方只是簡單粗放地實行復墾、復綠等生態恢復措施，沒有引進龍頭企業或者專業合作社進行商業化的有效開發，導致搬遷戶不能獲得常態化的、穩定有序的資產收入。

（三）人力資本發展不足

人力資本是一種融入在勞動者身上的資本。由勞動者的知識水平，技能水平，工作能力和健康狀況等組成。根據調查發現，貴州烏蒙山區搬遷戶人力資本發展嚴重不足，人力資本均值僅為0.349。數據顯示，貧困農民的教育水平普遍較低，平均受教育年限僅為6.7年（從小學算起）。只有45.1%的搬遷戶參加了相關的培訓課程。文盲、半文盲在婦女勞動者中占比較高。由于文化素質較低，人力資本嚴重缺乏，大多數勞動力沒有生存、發展和保持競爭力的能力，生活方式改變后很少有重新就業機會，即使能就業，也只能從事一些收入不高的低端勞動密集型行業，嚴重影響家庭生計的可持續性。與之相對應的是，在一些安置點，無論是學校教育還是職業培訓，公共服務的提供仍然十分薄弱。課題組所到的縣（區）中，大部分地方只是圍繞廚師、駕駛、家政、護林、護路等培訓內容，開展1000人左右的初級技能培訓。個別地方的就業局為了完成上級交給的培訓任務，還要給培訓對象每天40-50元的“誤工補貼”，才能把人“請”來參加培訓。

（四）金融資本相對匱乏

金融資本主要是指搬遷家庭可獲得以及可以支配的現金收入。家庭收入包括農業性收入、工資性收入、財產凈收入、經營性收入以及轉移性收入幾個方面。貴州烏蒙山區易地扶貧搬遷戶在安置地的生產生活，主要靠工資性的打工收入。農業性收入、經營性收入、財產凈收入在搬遷戶生計資本中占比較低，分別為4.5%、2.8%、1.2%。轉移性收入主要是針對建檔立卡貧困戶的政策兜底保障。從金融資本樣本的“月中值收入”樣本來看，調查樣本月平均收入為上年1083元，月均調查樣本復活收入為1954元，比之前增加871元。搬遷戶收入水平顯著提高。金融資本均值為0.428，在五種生計資本中排名第二，說明搬遷戶對當下的收入較為滿意。然而，在生產和生活實踐中，搬遷戶通常感覺資金緊缺。原因在于隨著搬遷后居住條件的改善和生活水平的提高，也相應增加了長期生活成本。

（五）社會資本功能弱化

社會資本是指家庭可以用來實現生計策略的各種社會關系。例如家庭成員、親戚和朋友是否在公共機構工作，是否有財政供養人員、家庭成員是否在外經商、打工，是否加入社區中的不同組織，在風險沖擊下是否有來自各種渠道的幫助等等。社會資本的作用是增強人們相互信任和相互合作的能力，同時又使其他組織更快地滿足他們的需求，是可持續生計的重要支撐。由于貴州烏蒙山區易地扶貧搬遷模式存在差易，農民搬遷后的社會資本呈現多樣化特征。從社會資本的具體指標結果來看，轉移到新的環境后，搬遷戶對遷入地集體事務的參與程度低，與搬遷前的親戚、朋友、鄰居交往減少，用于通訊的費用相對于搬遷前變多，參與親朋之間紅白喜事的費用增多，家庭勞動力人口減少，體現在家庭里60歲以上人口在搬遷前能夠參與土地耕作，而在搬遷后不能實現再就業。由此可以看出多數家庭的社會關系明顯減少，社會資本不增反降。就其原因，由于安置區各類服務組織嚴重缺乏，社會資本很難通過社會組織和搬遷戶的社會關系整合區域內社會的信任度，搬遷戶的社會關系網絡呈現出弱相關的關系。測算結果表明，在搬遷戶五項生計資本中，社會資本均值最低，為0.291。

三、貴州烏蒙山區易地扶貧搬遷戶可持續生計問題的解決路徑

（一）優化教育資源配置，提高搬遷戶人力資本水平

實現農戶生計資本更新和發展，必須以人力資本生計為主線，對他們進行可持續發展能力培育。針對搬遷戶家庭文化水平偏低問題，政府應結合他們就業創業需求和意愿，及時組織有勞動能力和勞動意愿的搬遷戶進行規范化技能培訓，提高搬遷戶人力資本水平。一是制定培訓體系。針對不同行業的用人需求，發揮培訓機構的主導作用，統籌使用各類培訓資源，設立易地扶貧搬遷技能培訓班，定期對搬遷戶進行培訓。努力提高人崗匹配度，確保搬遷家庭勞動力至少熟練掌握一門實用技能，靠技術脫貧。二是精選培訓內容。堅持以就業為導向，提高培訓的針對性和有效性。完善“專業培訓+就業指導”為體系的培訓與就業機制，努力實現培訓與就業良性互動。三是激發內生動力。首先，各級政府要加大對搬遷戶就學子女的資助和救助力度，提高他們的綜合素質和人力資源水平，阻隔貧困的代際傳遞。其次，要加強引導，因地制宜選擇搬遷戶熟知的參與方式和溝通方法，充分調動他們的積極性，努力提高搬遷戶的參與能力。

（二）提高公共服務均等化水平，增加搬遷戶的間接收益

以人的城鎮化為核心，確保搬遷群眾與城鎮居民享有同等權利，履行同等義務，是地方政府必須要努力解決的實際問題。對于搬遷后戶籍轉為城鎮居民的，在就業、就醫、參軍、養老保險等公共服務和民生保障按當地城鎮居民的標準實行政府統籌；對搬遷后不愿轉為城鎮居民的搬遷戶，在保留其遷出地享受的各種社會福利待遇不變的同時，對遷入地提供的公共服務，搬遷戶有權與遷入地城鎮居民同等享有。提高公共服務均等化和標準化水平，創新資源分配和利益分享機制，促進勞動力就業、創業機會公平公正。完善社會保障體系，加大民生保障力度，充分發揮社會救助兜底功能；用好大數據、大健康等信息平臺，構建好預防、醫療等衛生服務網絡，提高搬遷戶的健康水平。

（三）擴大搬遷安置地社會關系網絡，增強搬遷戶社會資本累積能力

一是積極發揮各級團組織和青年志愿者協會的作用。引導廣大青年進社區、進家庭，指導搬遷戶使用現代家用設備，愛護公共設施，保持家庭整潔，培養健康文明的生活習慣，使他們逐步適應安置地或者城鎮生活。二是加強搬遷戶與政府各級組織機構的聯系，如通過搭建服務平臺、公益平臺、共建平臺等，將機關干部豐富的社會關系引入封閉的安置社區；構建專業化程度更高的社區服務體系，實現對搬遷戶的全方位、零距離服務。樹立“小社區、大社會”理念，建立跨域社會級別的橋梁關系，更好地協調和處理搬遷戶與相關社會資本系統的連結關系，促進安置地社區不同群體之間、搬遷戶與基層政府之間的協調，有效解決其社會資本弱化問題。三是為搬遷戶創造更加和諧的社會環境。對于搬遷戶來說，遷入地良好的生活條件只是可持續發展的基礎。如果遷入地的人文環境和社區氛圍與之前相比反差太大，搬遷戶不能真正融入新的社區，可持續發展就無法實現。因此要進一步繼承和保護民族文化、尊重民風民俗，增強安置地居民的歸屬感和安全感，提高搬遷戶在安置地的社會融合度。與此同時，要加強安置地基層黨組織建設，強化基層黨員的模范帶頭作用，健全社區居民自治機制和治安防控機制，做好搬遷安置地維護穩定工作；加快構建社區數字化網格化管理平臺，擴展搬遷戶之間的交往范圍，逐漸形成親緣、地緣和非血緣并重的社會資源配置體系，不斷提高安置地社會資本水平。

（四）創新產業扶持方式，促進搬遷戶金融資本提升

各級政府和部門要努力創造公共信用，幫助搬遷戶解決生計資本流動性約束，使之實現生計資本投資和創業。一是盤活遷出地“三塊地”，探索轉讓收益合理共享機制。通過退耕還林和產業扶貧等項目，引導搬遷戶入股或流轉土地承包經營權和林權參與龍頭企業、專業合作社開發經營；加大舊房拆除和宅基地復墾復綠獎勵力度，實現農戶增收與生態修復雙贏。二是針對搬遷戶的安置房，可設立試點，探索允許一部分有信用、有創業愿望和創業能力的搬遷戶通過正當途徑對安置房進行適度抵押，發揮安置房對于搬遷戶的住房保障功能，同時又適當發揮其對于搬遷戶增收致富的促進功能。三是完善財稅激勵機制和社會力量參與機制，進一步加大財政專項資金和各類資源投入到扶貧搬遷后續工程的力度。依托社會組織和龍頭企業，拓寬產業扶貧資金的籌集渠道。整合各種社會資本和信貸資金、涉農資金進入扶貧開發領域，減少搬遷戶的生計投入成本。四是提高易地扶貧搬遷金融服務水平。積極探索“三農”資產的抵押范圍和抵押方式，推進搬遷戶消費信貸品種、還款方式、還款期限創新；完善“扶貧資金貸款貼息、農戶聯戶聯保承貸承還”等融資機制，增強搬遷戶的金融資本累計能力。

（五）實施易地扶貧搬遷聯動推進機制，提升資源的傳遞與對接效率

地方政府不但要大力落實好易地扶貧搬遷安置政策，還應該建立和完善易地扶貧搬遷聯動推進機制，把農戶“穩得住、能脫貧”作為搬遷工作的重要目標，讓搬遷戶“搬得舒心、住著放心”。一是注重宏觀頂層設計與微觀落實相結合，創新可持續發展的配套政策措施，妥善處理安置問題中的公平與發展、利益與實效關系。從落實就業、創業政策措施入手，在土地、資金、技術、人才、資本參與等方面建立相應的激勵機制，為提升搬遷家庭的后續發展能力提供政策支持。二是加快“產城融合”，拓展集團幫扶范圍，推進安置地專項扶貧、行業扶貧與社會扶貧有機結合，努力提高搬遷戶在脫貧攻堅中的積極性和主動性以及參與能力，幫助其防范和化解產業風險，實現生計的順利轉型和可持續發展。三是建立定期聯席會議制度，完善易地扶貧搬遷激勵和獎懲機制。各級部門要認真履責，明晰不同主體的責任義務，降低各行為主體之間內部損耗，形成信息共享、上下聯動、左右協同的工作格局，進一步提升資源的傳遞與對接效率。