中國應對國際貿易救濟調查的研究
——以進口反補貼為例

(廣西大學 廣西 南寧 530000)

WTO《補貼與反補貼措施協議》第一條規定，在一成員國的領土內，由政府或任何公共機構(或由政府授權和委托的私營機構)向受益者提供的財政資助、收入或價格支持，均應視為補貼。反補貼則是指進口國主管當局根據其國內相關產業的申請，為了保護受損的國內產業，恢復公平競爭，調查補貼進口，并通過征收反補貼稅或價格承諾抵消進口產品享受的補貼。反補貼措施的實施可以增加國外產品的成本、抬高進口價格、控制進口數量，有利于保護國內企業，救濟本國產業，促進本國經濟的發展。

一、我國進口反補貼的現狀

(一)中國反補貼調查起步晚，立案總數較少

中國使用反補貼作為貿易政策工具起步較晚，直到2009年才提起了第一起反補貼調查申請，而發達國家普遍較早利用反補貼貿易手段。美國、阿根廷、澳大利亞、加拿大、新西蘭均在1995年就發起了第一起反補貼調查案。由表1可知，中國自2009年至2019年，對國外進口商品一共發起了12起反補貼立案調查。雖然總數量排名全球第6，但與發達國家相比總量仍然較小，其中排名第1的美國立案總數量為252，是中國的21倍。這說明中國還沒有充分利用反補貼工具，利用WTO規則來維護本國產業安全和利益的意識還有待提高。

表1 2009-2019年中國發起的反補貼調查

數據來源：中國貿易救濟信息網

(二)中國反補貼數量調查波動大，反補貼強度較低

圖1 2009-2017年中國對外反補貼數量和強度變化圖

數據來源：中國貿易救濟信息網、UN COMTRAD

中國對外反補貼數量波動較大，其中2009年和2018年達到了3起，為近年來立案最多的年份；而2011年、2014年和2015年立案則為0件。本文引用反補貼強度指數來反映中國進口反補貼立案數量的變化趨勢，反補貼強度指數=(中國當年的反補貼案件數/世界當年的反補貼案件數)/(中國當年的進口總額/世界當年的進口總額)，該指數越大，說明中國的反補貼力度越強。如圖1所示，中國對外反補貼強度只有2009年和2010年超過了1，而2011年、2014年和2015年都為0，反補貼強度平均水平只有0.48。

(三)補貼涉案國家/地區主要集中在美國和歐盟

截止到2019年為止，中國對外反補貼涉案國家/地區只有美國、歐盟、印度以及澳大利亞，除印度外其余均為發達國家。其中，立案對象最多的是美國，達到6起，占比50%；其次是歐盟，達到3起，占比25%；印度和澳大利亞分別只有2起和1起。

中國對外反補貼集中于美國和歐盟這些發達國家主要與中國的產業結構特征有關。與發展中國家傳統制造業相比，中國相關產品競爭力較強，保護需求較小；而與發達國家高端制造業相比，中國相關產品競爭力較弱，保護需求較大。

(四)反補貼涉案產品主要集中在化工產品

設計咨詢企業大多以發票開具作為收入確認時間，雖然這種模式核算簡單，收入可歸集至所簽訂的合同中，但因成本確認以部門為單位，且成本大多發生在項目前期，與收入不匹配。存在延遲或提前確認收入的可能，不符合會計準則的要求。

從反補貼所涉及的行業分布來看，化學工業及相關工業產品立案最多。由表1可知，化學工業及相關工業產品立案達到4起，占比33%；其次是植物類，立案3起，占比25%；而食品和飲料、酒及醋產品立案有2起；賤金屬及其制品、車輛產品、動物產品各自有1起。這主要是因為化工產品是我國的重要支柱產業，其產品可廣泛應用在國民生活和國防科技等重要領域，對一國經濟影響重大，因此容易受到保護。除開2起還在調查中的反補貼案，在其余10起反補貼案中，終止調查的有2起，其他8起均做出了肯定性終裁，占全部已終裁案件的80%。由此可見，被調查的進口商品大都存在補貼的事實。

二、我國進口反補貼存在的問題

(一)反補貼立法不完善，很多地方規定不夠明確

1997年中國針對反傾銷反補貼頒布了《反傾銷反補貼條例》，立法層次較低，法律效力十分有限，與國際慣例存在許多差異。2001年《反補貼條例》和2004年《反補貼條例》對反補貼相關措施做出了進一步完善，但仍然有很多地方規定不夠明確。例如關于反補貼稅稅額的確定。美國法以補貼金額為標準確定反補貼稅稅額，在此標準下，補貼產品所造成的損害僅是征收反補貼稅的構成要件之一，而與反補貼稅稅額的確定無關。歐盟法則規定以損害幅度為參考因素確定反補貼稅稅額，如果某一反補貼稅稅額足以消除損害，且小于補貼金額，則應該采取該稅額。而中國對反補貼稅稅額未作出明確規定，只是將反補貼措施的目標設定為消除或減輕損害，從書面意義上來看，可理解為只要反補貼稅稅額足以消除損害，即使其低于補貼金額，也應從低確定。然而從以往案例來看，有關政府機構并未依據此標準，而是采取了與美國相類似的做法，以補貼金額為標準來確定反補貼稅稅額。

(二)企業反補貼意識較弱，行業協會也未能充分發揮其作用

2004年《反補貼條例》第十三條規定國內產業或者代表國內產業的自然人、法人或者有關組織(以下統稱申請人)，可以依照本條例的規定向商務部提出反補貼調查的書面申請。

企業作為反補貼調查的主體申請者之一，往往缺乏反補貼意識，不能及時意識到其他國家的補貼行為，因此錯過了最佳立案時期，常常是在自身利益受到嚴重損害后才不得已提出申請，而提出申請后由于缺乏相關領域的專業人才，不能提供充分的補貼證據及相關材料，從而影響最終裁決。

而相關行業協會也未能充分發揮其作用，通常而言，行業協會在申請反補貼調查時較一般企業效果會更好，因為協會能協調有關企業采取集體行動，收集更多證據。然而自2009年以來，我國行業協會也僅僅只提出了6起反補貼調查申請，而美國相關行業協會僅2018年一年就提出了7起反補貼調查申請。目前看來，行業協會還不能承擔起申訴主體的重任，主要原因是行業協會與企業聯系不夠緊密，尚未形成有效的成熟的運作機制。

(三)對外反補貼執行力度不強，不能適應國內產業的保護需求

圖2 中美兩國反補貼強度對比圖

數據來源：中國貿易救濟信息網、UN COMTRAD

從辦案質量上來看，我國反補貼調查機構相較于發達國家來說工作效率更低。一方面體現在立案時間較長，在已公布申請時間的11起稅案中，除開1起由商務部自身申請的案件外，其余10起中有8起立案時間超過了44天，其中對歐盟馬鈴薯淀粉的立案花費了61天；另一方面體現在調查時間較長，在正常結案的8起反補貼案中，有4起稅案超過12個月，有2起正好耗費12個月，只有2起耗費時間小于12個月。

立案時間和辦案時間過長不利于及時保護企業的相關利益，也在一定程度上打擊了申請人的積極性，不能適應國內產業的保護需求。

三、我國進口反補貼的對策

(一)借鑒國際經驗，進一步完善《反補貼條例》

參照《SCM協定》相關規則進一步規范《反補貼條例》，同時也可以借鑒美國和歐盟等發達國家的相關經驗以完善我國反補貼相關法律。

在實體法方面，首先應明確規定上游補貼規則，打破上游補貼規則適用的地域限制，擴大其使用范圍；其次應完善損害認定的規定，規范損害概念及內涵，遵照國際規則制定審查內容、審查標準和審查步驟，增強辦案透明度，滿足國際要求；最后要完善因果關系的認定，通過制定具體而詳細的規則來確定補貼與損害之間的實質因果關系，從而避免爭端和質疑。

在程序法方面，不僅要按照《SCM協定》程序法方面的規定，進行規范化的反補貼調查，明確反補貼措施，及時披露相關信息。還要完善反補貼救濟程序中司法審查的規定，建立反補貼訴訟體制，從法律層面上保障中國對外反補貼的合法性。

(二)提高國內企業反補貼意識，加強行業協會協調作用

企業應主動學習了解反補貼的相關法律法規，提升自己的反補貼意識，掌握進口產品的基本情況，以便及時發現國外廠商可能存在的補貼行為，從而科學合理地運用反補貼手段維護自身正當利益。同行業的企業要積極聯合起來，團結一致，密切合作，在準備申請材料、提出申請以及后期調查過程中要積極參與、協調合作、共同配合。

同時，各行業協會也應充分發揮協調作用，加強與各企業間的聯系，一方面要以自身為紐帶聯結行業內的諸多分散的企業，使之團結起來代表國內產業統一申訴，防止一些企業“搭便車”和內訌的行為，從而提高對外反補貼申訴的能力，節約對外反補貼交易成本；另一方面還可以主動承擔起反補貼申訴的責任，培養大量反補貼專業領域的人才。同時，行業協會還應制定責任分明的規章制度，進而有效提高行業反補貼立案水平。

(三)構建完善的執法體系，提高執法水平

我國《反補貼條例》第十六條規定一般情況下立案時間為60天，第二十七條規定立案后調查時間一般為12個月，最長不得超過18個月。而美國立案時間僅為20天，160天內必須做出初裁(特殊情況可延長50天)，在初裁后75天內必須做出終裁(情況復雜可延長60天)。由此可見，我國調查時間過長，不利于及時保護國內產業，因此應縮短立案時間和立案后的調查時間，提高執法效率，增強時效性。

同時，為提高執法效率還應適當增加有關部門反補貼人員編制，提高選拔門檻，選擇職業道德感強和具備較好業務水平的人員，不斷優化我國反補貼辦案人員的素質。同時也可以組織集體學習，及時更新其知識體系，與時俱進，促使其嚴格執法、公正執法，提升辦案能力和水平。此外，還可以配備并訓練一批專業隊伍，配合商務部相關反補貼事項的開展，減輕辦案壓力。