環境公益訴訟之第三方監督機制

曾凡昆

摘要 我國法院在環境公益訴訟的執行過程中創設的第三方監督制度，有其存在的必要性與可行性，本文探討實踐中可能發展的第三方監督類型，分析其運行的方式，在實踐中可能出現的問題，并針對性地提出完善建議。

關鍵詞 環境公益訴訟 第三方監督 委托 協助

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.046

一、環境公益訴訟之第三方監督機制的概述

（一）含義

第三方監督，即在環境公益訴訟中，邀請環保社會組織作為獨立第三方，對公益訴訟判決或調解協議（以調解協議為主）的執行情況進行監督，在被告發生違法行為時，有權要求其遵守法院生效法律文書，并向法院、原告進行舉報。筆者認為，第三方首先應當是獨立的社會組織，這要求其與原被告之間沒有任何利害關系。其次，第三方應當是以非營利性為目的的社會組織，以保證其不會受到利益的驅使。最后，第三方也應當具備專業性，應當具備環境保護方面的專業能力。

（二）第三方監督機制的法律依據與理論依據

第三方監督機制雖然是在實踐當中創設的，但其具有法律層面與理論層面上的依據。在法律層面上，《環境保護法》第五十三條第一款規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，據此我們可以看出法律賦予了社會組織監督環境保護的權利。在理論層面上，第三方監督依據的主要理論是環境公眾參與理論。環境公眾參與是指公眾有權獲取環境信息、參與對環境事務的決策和管理、監督政府、單位以及個人的環境行為。第三方作為社會組織，是社會公眾利益的聚集，是環境公眾參與的路徑選擇。

二、第三方監督機制的必要性分析

在環境公益訴訟中，一般的監督主體是法院，法院做出判決或者主持達成調解協議后對修復的過程進行監督，當然具備其合理性與合法性。那為何還要創設第三方監督機制？首先，最主要的原因應當是環境公益訴訟執行難的問題亟待解決。環境公益訴訟的最終目的是修復生態環境，但是修復的過程并非一朝一夕，而是一項較為龐大的工程，并且在修復的過程中可能會遇到大量的專業性問題，在這種情況下，如果僅靠法院親自監督，必然會增加司法的負擔，也會加重法院的壓力，因此引入第三方監督是非常有必要的。其次，環境公益訴訟不同于私益訴訟，其所要修復的環境是社會或者公眾所共享的利益，因此，在修復的過程中，如果公眾能夠參與其中，勢必會讓修復的執行更加的落實到位。并且，公民的環境參與權本身就是環保法的一項基本原則，而創設第三方監督機制是公民參與環境保護的重要途徑，使得公民實現了參與權的具體化，不再流于形式，在環境保護中從司法角度實現了公民的參與。

三、環境公益訴訟之第三方監督機制的運用

（一）第三方監督

1.第三方監督概述

第三方監督，是指原被告與第三方共同簽訂的《第三方監督協議》，通過該協議規定第三方監督的權利范圍。實踐中，這種模式的最早運用是在貴州省清鎮市法院，即在上文中提到的中華環保聯合會作為原告訴某乳業股份有限公司超標排放污水一案，該案以調解結案，并由貴陽環境教育中心作為第三方，與原被告簽署監督協議，第三方積極發揮監督功能，使得后續執行取得了良好的效果。

2.第三方監督在實踐當中運行可能遇到的問題

雖然該協議的第三方監督取得良好的效果，且對以后實踐當中的運用也頗具有參考價值，但是該模式也存在一些問題亟待完善。首先，在實踐的運用中，這種監督模式的應用建立在被告愿意履行生效判決的基礎之上，在適用范圍上具有局限性。其次，在此種第三方監督模式下，法院的參與是否與“合同自治”沖突的問題，主要體現在兩方面：其一，即是關于第三方主體的選任問題，因該協議的主體只有原被告與第三方，但是，由于環境修復牽涉的利益是公共利益，且法院本身的也是有監督的權力，基于這種特殊的合同，作為合同當事方的第三方主體，其選任是否需要經過法院的認可以保證其監督符合公眾利益呢？其二，則關于是否需要法院來監督第三方是否履行該協議的問題。對于第三方而言，該協議下的監督權不僅是權利也是其義務，那么法院監督其監督權利的行使與義務的履行是否違反了“合同自治”？最后，就是在實踐當中可能遇到的，若在履行該監督協議的過程中，被告不繼續承擔其修復環境責任或第三方不主動行使其監督權利與義務時，該如何救濟的問題。

3.第三方監督運行問題的對策與展望

首先，為了使被告自愿簽署協議并接受第三方司法監督，法院在審理案件或者在調解時應當主動向被告闡明其作為企業應該承擔的保護環境的社會責任，同時，法院做出執行判決和調解的結果時也需要考慮到被告的執行能力，避免被告心有余而力不足的情形。其次，因該協議在本質上仍屬于合同，為避免與“合同自治”相沖突，筆者認為，該模式下第三方的選擇無需經過法院的認可，原被告在基于合同自治原則下簽訂該協議，只要符合筆者在上文中提到的專業性、獨立性與非營利性的要求，達成一致意見即可。而就法院監督第三方主體是否履行協議而言，筆者認為，其并不與“合同自治”相矛盾。法院的監督權力作為一種公權力并不會因為第三方的監督權利而喪失或者減少，并且在這種監督模式下，法院的監督其實是在監督被告履行判決后果的情況，而對判決的監督也是法院本身就具有權力，因此法院的監督并不會違背自愿的原則。最后，在該監督模式下，若當事人不履行協議，為了更好的救濟，該協議也應該像一般合同一樣明確救濟方式。

為了使第三方監督在實踐當中的廣泛運用，基于第三方司法監督的是原被告與第三方自愿簽訂監督協議的特點，法院要給予原被告與第三方信任，并且也要保障他們權利的行使。但是目前最大的問題還是，沒有直接的法律依據予以參照，因此，若要保證其運用能夠有充分的保障，還必須出臺相關的法律進行指導，以確保其能夠發揮最好的運用效果。

（二）委托第三方司法監督

1.委托第三方司法監督概述

委托第三方司法監督，即是由法院主動委托第三方，與第三方簽訂一個《委托第三方監督協議》對被告的執行情況進行監督。在這種模式下，法院與第三方是合同的當事方，法院將自己的監督權力委托交由第三方行使，并監督第三方。

2.委托第三方司法監督在實踐當中運行的問題與對策

這種模式下主要的問題，則是在委托第三方監督時，法院該如何委托？實踐當中一般的做法是，法院與第三方直接磋商，簽訂第三方監督協議。筆者認為，在我國目前與環境保護有關的社會組織數量仍較少，其專業能力也有待提高的背景下，法院直接選定第三方，與其磋商簽訂協議不僅有利于提高效率，也是符合我國目前的發展現狀的。但是，不可否定的是，隨著我國對環境保護的日益重視，環保組織的規模在未來的發展中只會日漸龐大，并且其專業的知識水平也會有所提高。因此，在未來，法院從直接磋商的方式慢慢轉變為招標的方式進行也是十分有必要的，這不僅有利于法院能夠選擇更加有實力的環保組織，而且也有利于委托監督效果的實現。

3.委托第三方司法監督的展望

委托第三方司法監督不僅能夠減輕法院的監督負擔，也是法院司法能動性的體現。自《環保法》出臺以來，環境公益訴訟的案件數量增長是較為明顯的，而在日漸重視環境保護問題的今天，環境公益訴訟仍呈增長趨勢的可能性也是十分大的，因此，法院若能充分發揮司法能動性，委托第三方進行司法監督，以保證被破壞的環境真正得到修復。在實踐中，雖然該模式已有相關的法院出臺意見予以指導，但是其運用仍然沒有普及化，因此為了使法院能夠普遍運用，首先國家在立法層面上也需要給予肯定，出臺相關的法律法規，其次全國各法院也要在立法的基礎上結合當地實際情況，積極出臺相關的意見，以指導實踐的運行。

（三）第三方行政協助監督

1.第三方行政協助監督的概述

第三方司法協助監督，即本身就負有環境監督職能的行政機關，與第三方簽訂監督協議，委托第三方進行監督的模式，這種模式不局限于只是針對環境公益訴訟的執行，而是包括與環境保護的所有相關問題，在這種監督模式下，相關的行政機關與第三方是合同的當事方，行政部門將自己的監督環境保護的權力委托給第三方，支付第三方接受委托的服務費用，并監督第三方。實踐中，該種模式的運用主要是由貴州省清鎮市法院創設的，2013年底，貴陽公眾環境教育中心跟清鎮市政府簽訂《公眾參與環保第三方監督委托協議》，清鎮市政府每年支付中心12萬元，由中心對清鎮市的環境保護問題進行監督。雖然該監督協議沒有明確說明可對環境公益訴訟的后續執行進行監督，但是，由于環境公益訴訟中需要修復環境的是與公共利益息息相關的，并且相關行政機關也是本身就具有監督該訴訟后續執行的職能，那么第三方作為行政部門委托的對象，公眾參與環境保護的途徑，該監督協議也必然是包括與環境保護相關的環境公益訴訟的執行。

2.第三方行政協助監督的完善

由于該監督協議的監督范圍較廣，在實踐的應用中如何充分體現公眾的利益，讓公眾能夠更有效的參與環境保護是值得完善的問題。筆者認為，行政機關在選任第三方監督主體時可通過開聽證會，公開選擇第三方的相關信息，認真聽取民眾的意見等，確定第三方以及委托給第三方的監督范圍。同時，第三方監督的主體也要公開其監督的內容，不僅要接受行政機關的監督，也要接受公眾的監督。在選任監督員時要充分聽取民意，設置監督點時結合實際情況，聘認更多有環境保護知識的專業人才，提高環保組織的綜合能力，讓監督有效進行。

四、結語

環境公益訴訟的真正目的是在于修復環境，而運用第三方監督機制不僅使環境修復得到有效執行，也為公眾參與環境保護提供路徑選擇，充分體現公眾參與環境保護的基本原則。因此，在立法上承認第三方監督模式的運行是非常有必要的，讓實踐當中的操作更加有依可據，實現其立法化與合理性。目前，公益訴訟之第三方監督機制目前在我國理論上的討論尚淺，雖然實踐當中創設的第三方監督模式具有其運行的可行性，但是，隨著環境公益訴訟的日漸增多，該模式的運用也會出現各種各樣的問題，筆者在此無法羅列所有，只能將自己認為比較突出的問題指出并提出自己的意見，希望能對實踐當中的操作具有借鑒意義。