養(yǎng)老服務機構“準入”的發(fā)展困境及對策研究

秦松 張毅

摘要：老齡化、高齡化、失能化和空巢化“四化疊加”的“銀發(fā)浪潮”對我國的養(yǎng)老服務業(yè)提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。取消“設立許可”并未讓養(yǎng)老機構的“準入”一帆風順，不但加重了民非養(yǎng)老機構的設立程序，同時地方立法滯后導致“登記備案”部分回歸“設立許可模式”，養(yǎng)老服務行業(yè)從業(yè)人員缺乏“準入”門檻也導致服務人員質量的參差不齊，嚴重制約了我國養(yǎng)老服務的發(fā)展。因此，建議政府細化落實“備案制”的基礎上，恢復養(yǎng)老服務從業(yè)人員的資質審查，并采用“承諾制”方式辦理相關手續(xù)。

關鍵詞：人口老齡化 養(yǎng)老服務 機構準入

中圖分類號：F719? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）01-0065-02

根據(jù)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》（國發(fā)【2017】13號），預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總人口比重提升到17.8%左右。與我國人口老齡化加劇，伴隨著人口的高齡化、失能化，預計到2020年高齡老年人將增加到2900萬人左右。同時，伴隨著家庭養(yǎng)老服務功能的弱化和失能老人、空巢老人、失獨老人和慢性病老人的數(shù)量不斷增加，預計2020年失能老人規(guī)模達到4600萬，失獨老人為320萬，獨居和空巢老人將增加到1.18億。對此，建立和完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系顯得尤為迫切。

同時，為了規(guī)范養(yǎng)老行業(yè)的規(guī)范運行，我國曾于2013年出臺了《養(yǎng)老機構設立許可辦法》，但是在實際運行過程中，養(yǎng)老服務機構的設立數(shù)量卻不盡如人意，尤以養(yǎng)老服務機構“準入”環(huán)節(jié)問題最為突出。2019年，民政部改“設立許可”為“登記備案制”，然而在新舊制度銜接之際，我們會發(fā)現(xiàn)政策和政策執(zhí)行永遠是兩件事，養(yǎng)老機構的登記注冊過程依舊困難重重。

一、養(yǎng)老服務機構“準入”的現(xiàn)實困境

（一）養(yǎng)老機構設立難

為了規(guī)范養(yǎng)老服務行業(yè)發(fā)展的同時大力鼓勵社會資本投資養(yǎng)老產業(yè)，2013年民政部頒布實施《養(yǎng)老機構設立許可辦法》（民政部令第48號）。“設立許可”固然為行業(yè)發(fā)展提供了規(guī)范制度，但當“規(guī)范”發(fā)展到極致往往會變成對行業(yè)發(fā)展的“阻礙”，“不犯錯”最終變成了“不做事”“不擔責”。極為嚴苛的條件和前置審批手續(xù)使我國注冊登記的養(yǎng)老服務機構在2015—2018的三年間僅增加了0.1萬家，每千名老年人擁有床位數(shù)也呈現(xiàn)下降趨勢。為此，2019年1月，依據(jù)關于貫徹落實新修改的《中華人民共和國老年人權益保障法》的通知規(guī)定（民函【2019】1號），不再實施養(yǎng)老機構設立許可，設立養(yǎng)老機構只需要依法申請登記備案即可。但是在地方的實踐過程中，我們會發(fā)現(xiàn)政策和政策執(zhí)行永遠是兩件事，養(yǎng)老機構的登記注冊過程依舊困難重重。

1.地方法律“廢、改、立、釋”滯后

2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會對《中華人民共和國老年人權益保障法》（2015）進行了修正，將第四十四條“設立許可”制變更為現(xiàn)如今的第四十三條“登記備案”制。具體到地方，關于由“設立許可”到“登記備案”法律的廢、改、立、釋工作則顯得滯后。筆者根據(jù)法律數(shù)據(jù)庫，查找發(fā)現(xiàn)僅有寥寥幾個市級以上的單位出了法律法規(guī)的修訂。毋庸置疑，對于絕大多數(shù)的地方來說，在未來的一段時間內，養(yǎng)老機構的設立將處于無法可依的狀態(tài)，這使得養(yǎng)老機構的設立處于無序之中。筆者調研發(fā)現(xiàn)，在新老辦法銜接的過程中，民政部門依舊會參照設立許可的條件，要求登記主體出具衛(wèi)生、消防等驗收合格證明作為備案過程中的核查材料。

表1 各地養(yǎng)老服務機構從“設立許可”到“備案登記”的銜接文件

2.“登記備案”制度加重民非養(yǎng)老機構負擔

根據(jù)民政部發(fā)布《關于貫徹落實新修改的〈中華人民共和國老年人權益保障法〉的通知》：“取消養(yǎng)老機構設立許可后，設立民辦公益性養(yǎng)老機構，依照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，依法向縣級以上地方人民政府民政部門申請社會服務機構登記”。從上述文件中我們也發(fā)現(xiàn)，在備案前民辦非盈利養(yǎng)老機構需取得業(yè)務主管單位的批準文件才能成為備案登記的主體。根據(jù)《民辦非企業(yè)登記暫行辦法》（民令第18號）第九條規(guī)定：申請民辦非企業(yè)單位登記，舉辦者應當向登記管理機關提交下列文件：（1）登記申請書;（2）業(yè)務主管單位的批準文件;（3）場所使用權證明;（4）驗資報告;（5）擬任負責人的基本情況、身份證明;（6）章程草案。這里我們不難發(fā)現(xiàn)，“登記備案制”使得民辦非盈利養(yǎng)老機構的設立過程更加復雜。在施行設立許可辦法階段民非企業(yè)僅需要通過“許可—登記”程序便可運營，而在“登記備案”制下又增加了“備案”這一環(huán)節(jié)，無形中增加了民非養(yǎng)老機構的負擔。

（二）養(yǎng)老服務從業(yè)人員缺乏“準入”制度

表面上看，老年人需要的只是刷牙、洗臉、翻身、喂飯等操作性的服務，本質上他們需要的是人跟人的互動，需要的是情感的關懷。因此，從業(yè)人員的工作態(tài)度、工作能力、工作熱情和服務專業(yè)化水平都直接影響老年人的生活質量和幸福感。

然而，我國目前從業(yè)的養(yǎng)老護理員大多為“50后”再就業(yè)職工和農村剩余勞動力。“文化素質低、專業(yè)技能差、年齡普遍偏大、流失嚴重”是目前養(yǎng)老護理員的總體現(xiàn)狀。我國養(yǎng)老服務專門人才職業(yè)標準和職業(yè)準入制度制定得較晚，2002年中國勞動與社會保障部才頒發(fā)了《養(yǎng)老護理員職業(yè)資格國家標準》。但遺憾的是，在這一職業(yè)標準遠未普及的情況下，2017年9月12日人力資源社會保障部《關于公布國家職業(yè)資格目錄的通知》（人社部發(fā)【2017】68號）規(guī)定的140項國家職業(yè)資格，“養(yǎng)老護理員”并未包含其中。學者們不禁深思，取消養(yǎng)老護理員職業(yè)資格，真的有利于養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展嗎？以取消養(yǎng)老護理員資格為代價解決養(yǎng)老服務人才短缺問題，無異于飲鴆止渴！為了保證養(yǎng)老服務質量，恢復對養(yǎng)老服務從業(yè)人員的資質審查十分必要。

二、養(yǎng)老服務機構“準入”的完善

（一）落實“備案制”

1.細化養(yǎng)老服務機構備案內容

落實“備案制”首先應讓備案主體清楚自己需要備案什么。各地民政部門可依據(jù)民政部提供的《養(yǎng)老機構基本條件告知書》，對照梳理出食品、醫(yī)療衛(wèi)生、消防、無障礙環(huán)境建設等方面需具體提供的備案材料，并在線上公示，當備案主體提供具體的證明材料后即可完成登記備案，真正實現(xiàn)線下的“最多跑一次”。

2.構建突出“包容性”，兼顧審慎的新型監(jiān)管機制來疏通傳統(tǒng)監(jiān)管痛點，降低養(yǎng)老機構合法合規(guī)成本

包容性監(jiān)管的主要依據(jù)來源于市場主體和群眾的利益訴求的一致期待，摒棄原有剛性、強制、單一的監(jiān)管理念方式，立足監(jiān)管措施和目標的多元化，盡最大努力制定便利群眾和降低市場主體合規(guī)成本的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管行為。

（二）恢復養(yǎng)老服務從業(yè)人員的資質審查

設立職業(yè)資格是世界慣例，發(fā)達國家都有嚴格的職業(yè)資格制度。職業(yè)資格一般需考察四方面的內容：一是從業(yè)者的勞動技能水平，二是從業(yè)者安全教育意識，三是從業(yè)者的職業(yè)道德水準，四是從業(yè)者的身體狀況。同時要解決養(yǎng)老服務人才短缺的問題，關鍵不是放松監(jiān)管，而是應加強激勵。為此，筆者建議：

1.恢復從業(yè)人員資質審查

人員資質審查一方面可以提高從業(yè)人員的整體素質，預防養(yǎng)老護理過程中發(fā)生的風險，避免行業(yè)人員專業(yè)水平良莠不齊的現(xiàn)象。還可提升養(yǎng)老護理行業(yè)形象，產生拉力吸引更多高質量、專業(yè)化的人員進入。

2.完善從業(yè)人員培訓機制

我國目前能夠提供免費養(yǎng)老服務人員培訓的機構鳳毛麟角。事實上，很多年輕人是有進入到養(yǎng)老服務行業(yè)的意愿的，為了進一步吸引和鼓勵他們的加入，政府應當有針對性地舉辦一些養(yǎng)老照顧技能培訓或者對相關的培訓進行補貼，也有必要對一線護理服務人員按服務時數(shù)予以補貼。

（三）采取“承諾制”方式進行養(yǎng)老機構登記備案

在“設立許可”階段，辦養(yǎng)老機構之所以說最難的是手續(xù)，無非在于養(yǎng)老機構的消防設施、衛(wèi)生標準等硬性條件不達標，抑或各個部門的審批手續(xù)前又有一套前置申辦材料和要求，導致審批過程的復雜和耗時。同時，養(yǎng)老機構的設立前期投入巨大，需要場所、配套設施、護理及管理人員的一步到位，對于審批過程導致的項目設立延遲將給項目、團隊和客戶帶來的損失是不可估量和無法挽回的。因此，筆者建議可采取承諾制方式來進行養(yǎng)老機構的登記備案。養(yǎng)老機構登記備案過程中，可與政府的衛(wèi)生、消防、民政等相關部門簽訂承諾書，約定在營業(yè)后的一定期限內完善機構某項手續(xù)、建設標準，如若到期后達不到承諾標準則停業(yè)整頓，同時營業(yè)過程中的收入又可支撐機構進一步去完善設施，從而減輕資金上的壓力。

三、結語

在日益嚴峻的人口老齡化、高齡化、失能化和空巢化，同時伴隨著家庭養(yǎng)老功能弱化的現(xiàn)狀下，中國的養(yǎng)老必將走向更加專業(yè)化、多元化和規(guī)范化的機構養(yǎng)老。苦于“許可設立”機制的弊端，使得“全面放開養(yǎng)老市場”成為一個美好的愿景。廢除許可證，實施“登記備案”讓我們看到政府正逐步向“小政府、大社會”的方向努力，繼續(xù)落實“放管服”改革中提出的各項便民利民措施。雖然在兩種政策的過渡階段仍存在些許瑕疵，這些都需要時間去不斷磨合，但是養(yǎng)老市場既要規(guī)范、又要發(fā)展這一事實將始終不變。

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責任編輯：趙慧敏