論生態損害賠償磋商協議司法確認制度

辛苗苗

（西南政法大學，重慶，401120）

2015年頒布的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》明確指出部分省份可進行生態損害賠償制度的相關改革試點工作，其中規定了賠償磋商制度與訴訟程序的銜接機制，即先行磋商—未達成協議—轉入訴訟程序①規定在“二、試點原則”中：主動磋商，司法保障。生態環境損害發生后，賠償權利人組織開展生態環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作，主動與賠償義務人磋商。未經磋商或磋商未達成一致，賠償權利人可依法提起訴訟。；在對幾年試點工作進行經驗總結的基礎上，2018年頒布施行了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）②磋商協議司法確認制度規定在“四、工作內容”中：(四)開展賠償磋商。經調查發現生態環境損害需要修復或賠償的，賠償權利人根據生態環境損害鑒定評估報告，就損害事實和程度、修復啟動時間和期限、賠償的責任承擔方式和期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統籌考慮修復方案技術可行性、成本效益最優化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協議。對經磋商達成的賠償協議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認。經司法確認的賠償協議，賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人及其指定的部門或機構可向人民法院申請強制執行。磋商未達成一致的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。，自此試點探索階段結束而進入制度全面推行階段，磋商制度在各省全面落實。磋商制度的適用旨在克服訴訟審理期限過于漫長的問題，先由雙方進行磋商以快速達成協議推進修復生態環境損害措施的盡快落實，避免環境因修復不及時而進一步惡化。但是義務人對于磋商后達成的協議反悔或者不履行時應如何繼續推進修復計劃，對此實務中先行展開了解決機制的探索，其中貴州省探索制定了首份生態環境損害賠償協議司法確認裁定書，是創新解決磋商協議救濟問題的一次有益嘗試，為后續制度的構建完善提供了實踐參考。《改革方案》由此吸收肯定了貴州省試點實踐的創新之處，確立了磋商協議司法確認制度。

2019年6月5日，最高人民法院發布了《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》(以下簡稱《若干規定》)，此規定意味著正式在立法層面對磋商協議的司法確認制度予以肯定。其中第20條明確設置了確認申請受理后公告期程序，即需對協議內容進行至少30日的公告；其次明確了法院應審查的相關內容，及裁定書向社會公開的程序。但除了第20條規定的這些內容外，立法未對磋商協議司法確認程序進行另外特殊細致的設計，對于缺失的程序內容如果參照依據普通的司法確認程序進行適用，則忽略了磋商協議本身的特殊之處。因此本文擬對貴州省的磋商協議司法確認案進行分析，在現有的司法確認程序的基礎上，結合磋商協議的具體特點，探索并細化磋商協議司法確認的制度規則。

一、首例生態損害賠償磋商司法確認案分析

（一）案情簡述

貴陽某化肥公司委托某勞務公司清運污泥渣，但勞務公司并未按照協議內容履行，反而在某地塊進行非法傾倒，對傾倒地的生態環境造成嚴重損害[1]。當地環保局發現環境被污染的狀況后，對勞務公司的非法傾倒行為進行了立案審查，并同時開展了對傾倒地的污染調查評估工作，在相關調查評估報告完成后，貴州省環境保護廳委托律師協會主持磋商活動，之后成功達成協議[2]。

2017年1月13日，磋商雙方共同向清鎮市人民法院申請司法確認，于1月22日立案受理，并于1月23日至2月6日期間對協議內容進行為期15天的公示，之后于3月27日作出協議有效的裁定[3]。

（二）將磋商協議納入司法確認范圍的創新探索

磋商協議在義務人未履行或拒不履行協議時，無法推動生態環境修復計劃的及時實行。為解決事關生態環境的協議履行問題，相關試點省份進行了探索創新。貴州省在磋商成功后，采取了由人民法院作出司法確認裁定書的救濟方式。除此之外，《紹興市生態環境損害賠償磋商辦法（試行）》第20條規定可直接賦予賠償協議以強制執行力，《桐鄉市生態賠償暫行辦法》第33條規定賠償協議應當經公證機構公證以保證執行力[4]。但《改革方案》及《若干規定》都對貴州省的探索做法予以了肯定，磋商協議司法確認制度由此在立法層面正式提出，協議缺乏執行力的救濟問題得到了統一的解決途徑。

司法確認制度是指人民法院依照當事人的申請，對當事人之間達成的非訴調解協議進行審查并確認其法律效力的制度[5]。該制度最先在甘肅定西法院系統進行積極探索，相關經驗被稱為“定西做法”，之后在最高法院制定規范性文件、人民調解法和民事訴訟法修正案時所吸納[6]。此前規定司法確認的案件范圍包括“行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織達成的具有民事合同性質的協議”[7]。由此可知協議性質應屬民事合同，但學界對于磋商協議的性質頗有爭議，即存在純粹的民事性質說、行政性質說等觀點。主張行政性質說的學者認為“生態損害賠償協議的締結是協商行政的一種表現，磋商協議系在協商行政過程中達成的為滿足公益目的的行政契約”[8]；民事性質說則主張磋商主體處于平等地位，行政機關此時所代表的是社會公眾，因此經自愿合法、平等磋商達成的賠償協議是具有民事性質的協議。目前主流觀點傾向于民事性質說，立法將磋商協議納入司法確認的范疇，實際上也是承認其民事性質的體現。

二、磋商協議司法確認程序缺乏細化

從立法規定的普通司法確認程序來看，早在2004年、2009年，立法便明確細化了對調解協議進行司法確認的程序，相關條文明確了司法確認的受案范圍、管轄法院申請和受理審查程序，裁判文書及法律效力等內容③最高人民法院于2004年發布的《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》、于2009年發布的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》。；2011年施行的《人民調解法》第33條及同年3月施行的司法解釋，進一步對司法確認的審查程序、審查期限及不予確認的內容等做出詳細規定④第33條：經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。人民法院依法確認調解協議無效的，當事人可以通過人民調解方式變更原調解協議或者達成新的調解協議，也可以向人民法院提起訴訟。。2012年《民事訴訟法》第194條⑤第194條：申請司法確認調解協議，由雙方當事人依照人民調解法等法律，自調解協議生效之日起三十日內，共同向調解組織所在地基層人民法院提出。，及司法解釋第356條、360條進一步對受理審查的程序以及審查后的處理方式進行了細化。由此可以看出現有立法對普通調解協議司法確認的程序設計已成體系，程序如何推進規定十分細致，在管轄法院，申請方式、申請期限、申請材料的提交審查、不予確認的具體情形、不予確認后的處理方式等方面都有明確詳細的規定，那么此一般司法確認程序能否適用于賠償磋商協議呢？

《改革方案》和《若干規定》所明確的程序內容包括：確立磋商協議司法確認制度，確定公告期、審查的內容、裁定書公開。其中公告期的設置與貴州省一案的實踐探索相呼應，該個案在確認程序中增設了15日的公示期，區別于普通司法確認的程序設置?！度舾梢幎ā穼镜淖龇ㄓ枰钥隙?，創新設置了30天的公示期。但遺憾的是除了公示期以及審查的內容外，并未對受理磋商協議的司法確認申請后如何審查，審查要件、標準及期限多少、不予確認后的處理方式進行詳細規定。

生態環境一旦遭受損害不僅危及單個權利人的利益，還涉及社會公共利益，生態環境于社會公眾而言是生存的必需要件；因此與普通的民事合同不同，受損生態環境如何進行賠償，修復工作如何計劃實施，如何最大程度保障公共的利益皆為磋商協議中的重要內容；且磋商協議不能僅基于彼此間權利義務的互相讓步而達成，而應將修復計劃的切實可行、修復成本及收獲的環境效益等因素納入考慮范圍。凡是涉及公共利益的事項，賠償權利人不能擅自處分相關權利，不能隨意的對協議內容進行妥協或退讓，其必須基于公眾的利益維護的立場進行磋商。磋商協議的達成需要政府等行政機關花費時間精力完成調查和評估等程序，且環境的修復不是一朝一夕，而需長久的努力治理，基于此，生態環境損害賠償協議司法確認制度的設計不應直接套用普通的司法確認制度，應考慮賠償協議的特殊性予以特殊規制。從現有的公示期以及裁定書需公開接受公眾監督的程序設計來看，立法意識到了賠償協議的特殊性，下一步立法應對審查要件，審查期限以及審查后的處理方式予以詳細的規定。

三、磋商協議申請司法確認的審查要件

司法確認的審查對象是磋商協議本身，現有法律未對申請磋商協議司法確認后法院是否需審查后受理確認、應如何審查的內容進行規定，這將導致各地法院在受理磋商協議司法確認申請后面臨立法缺失的困境，因此為解決受理審查要件缺失而導致司法實踐混亂的問題，應針對磋商協議的特點完善受理該類司法確認案件的審查要件。

（一）根據磋商協議的特點細化審查要件

人民法院在運用司法確認模式對磋商協議賦予強制執行力的保障之前，應首先對該協議的具體內容進行司法審查，審查是否應受理該確認申請，是否應作出予以確認的裁定。那么磋商協議的受理審查條件應如何設置呢，針對這一問題，可從普通調解協議的受理條件出發進行探討。根據相關法律規定，司法確認申請首先要求當事人雙方共同向法院提出申請；并提交協議及相關證明材料；還需審查協議達成的自愿性和合法性。對于“當事人雙方共同”的要件，如果法院發現只有一方當事人申請的，可通知另一方當事人，另一方當事人書面表示同意或在確認申請書上簽字的，視為共同提出申請；對于“證明資料”，應審查協議及相關組織主持調解的證明，與協議相關的其他證明材料；對于“合法性”要件，除了《若干規定》所明確的審查內容外，普通調解協議還應審查是否違背公序良俗，是否內容不明確，調解組織是否有違反相關職業準則的行為等內容；對于“自愿性”要件，應審查是否違背當事人真實意思，調解協議是否顯示公正。

那么就磋商協議的審查要件來說，“當事人雙方共同”的要件應予以增加，在磋商協議中權利人和義務人應共同申請司法確認；對于“證明資料”，由于磋商協議涉及多項內容，因此除了一般的司法確認申請書、磋商協議，有關身份信息的材料之外，還應向法院提交以下材料：相關環境損害調查、鑒定評估報告，關于損害事實及相關證據材料等；對于“合法性”的審查，《若干規定》僅規定了兩項不予司法確認的情形，這兩項規定與一般的司法確認的除外情形相比進行了刪減，對于協議內容侵害第三人合法權益、違反公序良俗等情形未予規定。在生態環境遭受損害時，賠償協議侵害第三人合法權益的內容會被社會公共利益所吸收，環境修復類磋商協議不涉及對于公序良俗的違反，可不予規定；而對于協議內容不明確的情形會導致協議中涉及的修復計劃或賠償等內容無法執行，最終損害社會公共利益，因此法院應依據損害事實和修復方案的實際情況，對協議中所商定的具體內容進行審查，確保生態環境修復治理措施是明確具體且能及時可行的。因此應在合法性審查的內容中需要加入審查調解內容是否明確、是否具有可執行性的審查內容。

（二）確立對磋商協議進行實質審查的標準

“磋商協議以平等、協商為理念，旨在通過政府與賠償義務主體的交往對話，促進損害結果評估量化及有效修復方案的達成”[9]。生態環境損害賠償磋商協議具有民事性質，但區別于一般的民事調解協議。普通調解協議僅需單純的依據合意協商，彼此讓步即可達成，相關權利義務的處分結果也僅約束協議雙方；但“生態環境損害賠償協議除包括當事人信息、生態損害事實、責任認定及承擔、生效條款等基本條款外，還應當包括評估鑒定情況、生態環境修復方案要點及時限、修復費用承擔及監理、修復后評估、其他費用承擔等”[10]。因此實際上生態環境損害賠償磋商協議的內容涉及環境修復計劃的具體確定實施，更加復雜，領域的專業性較強，因此還應明確法院進行實質審查的標準。

生態環境損害發生后，需要對損害事實進行調查和專業評估，賠償權利人與賠償義務人磋商時會就損害事實與程度、賠償的責任承擔方式等具體問題進行討論，就協議目的而言，其旨在確保生態環境的修復、保障公眾的環境利益，而非定紛止爭?？梢姡瑑H對協議進行形式審查并不足夠，還需對協議內容是否符合公眾環境利益訴求以及其履行是否能實現受損生態環境的修復進行實質審查。在審查賠償磋商協議的實質內容時，由于涉及較為專業、復雜的領域，應考慮聘請相關領域的專家在庭內提供咨詢服務，保證司法確認的規范性；司法確認案件雖以適用獨任制為原則，但由于賠償磋商協議涉及標的額大、法律關系相對復雜、社會影響面較廣，必要時應考慮組成合議庭進行審查[11]。

四、磋商協議司法確認案件審理期限

對于普通調解協議司法確認的審查期限，法律明確了審查期限一般是從申請之日開始起算，時間為15天，依特殊情況可申請批準延長至25天。《若干規定》中并沒有關于磋商協議申請司法確認的審查期限的內容，僅規定了公示期。此種做法是否意味著只要公示期期間未收到公眾的意見、異議，法院予以審查相關要件后可以在任何時間決定作出裁定，即無審理期限的限制。經磋商達成的協議涉及公共生態環境的保護，須保障公眾的知情權并接受監督，因此公示期的設置是合理的，但如果僅限定公示期而對審理期限沒有約束，那么及時修復生態環境，維護公共利益的目的便無法及時保障，因而應當對生態損害賠償協議的審理期限進行統一，既能預防法官拖延審查，也能保障及時獲得執行依據。

賠償權利人和責任人在向法院申請司法確認之后，法院應在立法規定的時間內對磋商協議進行處理。普通協議的審理期限最長不得超過25天，但在貴州省的司法確認一案中，法院從受理到作出裁定一共用了66天的時間，除去15天的公示期共用時51天，與普通調解協議的審理期限相比時間翻倍。由于生態環境損害賠償案件具有很強的專業性、調查評估資料復雜，再加上需對磋商協議內容進行實質審查，因而在普通審理期限基礎上適當延長較為合理?？紤]到磋商協議為期30天的公示期以及參照貴州省的實踐，筆者認為將法官審查期限規定為30日較為合理，利于及時對磋商協議進行確認，促進生態修復計劃的及時實施。不過考慮到生態環境損害案件的危害或緊迫性、復雜性程度不同，還應規定需要延長時限的法定條件，在法定條件下經本院院長同意還可以申請再延長15日。

五、對磋商協議不予確認后的救濟方式

《若干規定》中明確經確認裁定后的磋商協議具有強制執行力，然而，并未明確人民法院對磋商協議不予確認時該如何處理，此時是否意味著該協議已經被司法程序撤銷？賠償權利人是否可以重新磋商之后再申請司法確認？由于生態損害賠償磋商協議涉及公共利益，涉及生態環境修復的急迫性，因此，立法不能止步于確認后賦予強制執行力，還需明確不予確認后的救濟問題。

對于普通調解協議，法院會做出確認有效或無效的裁定，而后當事人可通過變更原協議或者達成新的協議，或向人民法院提起訴訟的方式進行救濟[12]。但法院對磋商協議駁回確認申請或不予確認時應如何救濟，是否可以如同普通調解協議一樣對三種救濟方式自由進行選擇呢？經磋商所達成的賠償協議實質上屬于民事合同，那么通常而言賠償權利人與責任方在法院不予確認協議時，可以依據自愿原則選擇再次協商達成協議；但賠償協議的內容是針對生態環境如何修復賠償，因此對于不予確認的磋商協議應當盡快予以處理，以便盡快開展修復環境計劃。且前文已闡述對于磋商協議的內容需要進行實質審查，如果法院作出不予確認的裁定，則說明審查出磋商協議存在重大瑕疵，或內容不合法、或不具有可執行性，由于原來的磋商協議存在重大瑕疵，所以在法院不予確認后，讓當事人變更協議或達成新的協議是不可行的，首次磋商并未順利得到司法確認，再次進行磋商如果未成功，則勢必消耗更多的時間，而且是否可得到切實履行還具有不確定性；因此應規定在不予確認裁定作出后，賠償權利人應直接另行提起生態環境損害賠償訴訟的救濟方式。

磋商制度對于生態環境修復計劃的及時推進落實具有重要意義，為了進一步保障磋商協議內容的強制執行力，針對磋商協議司法確認制度進行細化探討十分必要。在具體程序設計上，應明確在達成生態損害賠償磋商協議后，權利人和責任人共同向法院申請司法確認，并向法院提交雙方基本信息，生態環境損害鑒定評估報告，確定損害事實的相關證據材料，磋商協議及相關的修復計劃書等；法院受理后對磋商協議進行至少30天的公示；公示期后法院應對賠償協議進行實質審查，審查涵蓋協議的自愿性、合法性及可執行性等內容；明確審查期限為自受理后起算的30日且可申請延長，法院須在此期限內作出予以或不予確認的裁定；如法院裁定不予確認，為了保障生態修復的及時展開，應規定直接讓賠償權利人提起生態環境賠償訴訟。