日本公民館的功能分析及啟示
——以長崎市公民館為例

屈小雨

（中山開放大學，廣東中山，528400）

一、日本公民館的發展歷程

二戰后，日本經濟低迷，社會教育資源匱乏，日本文部省決定振興社會教育，提高公民的知識文化水平，培育公民的公共精神。1946年，日本文部省《公民館的設置和運營》通告的發布標志著公民館制度的創立。1949年《社會教育法》頒布后，公民館的發展進入了穩定期，開始有了固定的活動場所，活動形式愈加多樣化。60年代，日本經濟起飛，產業結構調整，城市化加劇，大型公民館的數量逐步增加。70年代后，終身教育理念的提出推動了公民館的建設與發展。80年代，日本實施改革，開始降低對公民館的財政支出，加入了更多聘用人員和志愿者。現在，可供日本市民選擇的學習途徑很多，除了公民館，還可通過諸如高校講座等其他途徑獲得教育資源。大部分于六、七十年代建造的公民館建筑開始老化。由于財務困難造成了公民館預算的緊縮，政府放寬了公民館的準入機制，開始加入民間機構來負責公民館的管理和運營[1]。公民館自身也在積極尋求變革與發展。

二、日本公民館的職能定位

1949年頒布的《社會教育法》規范了公民館的職能范圍。條文規定，公民館的職能包括：定期開設講座；舉辦各類演講會、宣傳會；舉辦娛樂和體育活動等。條文還明確規定了公民館“非營利性”“非黨派性”“非宗教性”的三大原則[2]。國內，劉佩蕓、孟凡君將公民館的功能歸納為：社區教育機構、社區娛樂機構、自治振興機構、產業振興機構、青年培養機構[3]。馬麗華認為公民館在社會教育中的作用主要為：創造地區文化的基地、對其他社會教育機構的輔助、學習權利的保障、終身學習的平臺[4]。

三、日本公民館職能的案例分析

長崎市位于日本九州島的西南部。在奉行鎖國政策的江戶時代，長崎是唯一對外開放的港口城市，與中國、荷蘭等國曾進行密切的經濟文化交流，孕育了濃郁的異國風土文化。長崎市的少子老齡化現象目前不容樂觀。截至2020年10月，長崎市的總人口約為41.2萬，其中65歲以上人口約占33.6%①資料來源：長崎市政府官網https://www.city.nagasaki.lg.jp/syokai/750000/752000/p023439.html《根據人口普查結果推算的人口性別、年齡數量報告》。日本每5年進行1次人口普查，最近一次為2015年，2020年普查結果尚未公布。。長崎市在1960年之前是人口流入地區，但自70年代開始，由于重工業蕭條，加上長崎地形多山，市區可供開發的平地有限，一些大型住宅區選擇在鄰市開發，導致長崎市內人口流出，也帶來了社會撫養負擔的加重。因此，長崎市非常重視社會教育的發展。如何吸引居民，特別是年輕人留在本地，減少育齡家庭遷出是長崎市政府與公民館面臨的重要課題之一。

（一）長崎市公民館概況

在日本，公民館分為公立公民館和自治公民館，其中公立公民館由各市、鎮、村設立，包括中央公民館和地區公民館，根據需要，各公民館可下設分館[5]；自治公民館由區內自治會等組織自主設置、管理、運營。

長崎市一共建有24所公立公民館，其中1所中央公民館、8所分館、15所地區公民館；另有41所自治公民館。公民館的館長大部分由政府職員擔任，每館配有指導員，參與項目的制定、指導及建議。中央與地區各公民館的工作聯系協調會在每月1～2次的館長會議上進行。各地區公民館根據當地實際狀況與市民需求決定活動內容，中央公民館會定期對指導員進行培訓。

公民館的開放時間為9點至21點，館址一般設于交通便利的地方。中央公民館作為長崎的教育機構之一，現在由長崎市終身學習課協助管理。終身學習課從屬于長崎市教育委員會，前身為長崎市社會教育課。該課主要負責策劃終身學習項目，制定開發基本活動計劃，支持市民學習活動及促進學校設施面向地區開放等。

中央公民館由運營協議會負責其宏觀規劃、預算審議等工作。運營協議會的成員由公民館館長、終身學習課職員、學校教育人士、當地有名學者、社會團體代表、社區居民代表組成。日常管理團隊有專業人士，也有大量志愿者。志愿者大多是熱心公共事務的居民，他們會與管理者一同策劃每月的活動項目。

（二）長崎市公民館的職能

1.社會教育

公民館的主要職能之一就是進行社會教育，而舉辦各種講座是公民館行使職能的主要方式。長崎市的中央公民館2018年共開辦講座382場，共11,533人次參加，平均每場講座參加人數為30人左右，其中女性占78%，男性占22%。講座內容主要由三方面構成。第一種是有關長崎歷史文化、風景名勝、世界遺產等方面的介紹；第二種是面向不同年齡層的有關興趣愛好、生活技能、家庭教育的內容；第三種是由公民館志愿者團隊自己策劃開辦的講座。所有講座中，以基礎知識及生活技能為主題的講座重復率較高，而邀請知名學者或專家舉辦的講座通常只有一次。

受眾方面，長崎市9所大型公民館中，大部分講座面向所有人開放。另有專門面向嬰幼兒父母、老年人、青少年的講座。可以說既保證了受眾面，又有明確的吸引對象。

此外，公民館也會立足當地實際情況，因地制宜地開展社會教育活動。據長崎市中央公民館館長介紹，公民館希望將年輕一代作為人口戰略的鑰匙，因此，如何創造更加適合育齡兒童家庭居住的環境，創造更加適合未成年人成長和學習的環境是公民館開展活動的重點和主題。

2.促進地區文化的發展

首先，為了加強地區的凝聚力，公民館一直致力于為居民交流創造機會，提供場所。據長崎市中央公民館統計，2018年最受歡迎的講座是育兒知識講座。其次是以介紹長崎縣世界文化遺產為主題的講座。長崎市是日本著名的旅游城市，具有豐富的歷史文化資源。2018年，長崎縣與熊本縣聯合申遺，共有12處遺跡被列入世界文化遺產，包括教堂景觀以及明治產業革命遺產等。長久以來與中國、荷蘭等國交往也使其孕育了獨特的風土文化，荷蘭坡、孔子廟亦是中、荷文化傳承的產物。大部分居民對本地特色文化抱有極大興趣。

僅僅讓當地居民了解本土文化并不是公民館的全部任務，公民館還希望居民們能積極地將本土文化推向全國乃至全世界。除了通過讀書、講習、遠足等方式讓居民學習、了解區內的世界文化遺產，公民館還培訓居民講解當地的交通線路、風景名勝，學習相關介紹的英語表達，讓居民作為志愿者服務于當地的旅游事業，有效地激發了居民的歸屬感和熱愛家鄉之情。

3.社區治理

社區治理強調公民對社區的認同感。這種認同感不僅可以通過興趣愛好來培養，還可以通過居民之間對于事物判斷的一致意見或共同需求來培養。例如，公民館會開辦育兒知識講座，讓新手父母們通過參加講座獲得與其他父母交流的機會，舒緩育兒壓力。另外，公民館還邀請市內各中學的外籍教師來與兒童進行英語游戲、教青年父母折紙、向其推薦適合兒童閱讀的書籍等，舉辦了大量的以加深區內居民交流為目的的活動。公民館這一平臺讓居民之間產生自然的情感聯系和心理認同，積極參與區內事務，有利于社區治理的發展。

在長崎，無論是公立公民館還是自治公民館都有大量的志愿者工作人員。筆者在向長崎市時津町元二自治公民館的一位志愿者了解情況時得知，她年輕時隨丈夫工作調動來到長崎，在公民館參加育兒講座時遇到了當時兒童會的會長，幫助初來乍到的她解決了很多生活上的困難，更快地融入了當地社會。現在她也成為了幫助別人的一員，通過參加這樣的活動她意識到自己也能服務于所在的地區。這種互幫互助、愛人者愛返的理念有助于區內居民更多地、自發地參與志愿活動，回饋社區。志愿者團隊無私的奉獻精神也感染了前來公民館學習的群眾，形成良性循環。

4.整合區內社會資源

長崎市的公民館還非常重視與婦女會、兒童會等各類社會教育組織及中小學、高校、圖書館的合作。例如長崎市中央公民館和長崎市立圖書館通過合作，公民館可以借用圖書館的圖書資源，圖書館也可以得益于公民館受眾穩定的優勢。雙方共同承辦活動，使活動規模得以擴大，圖書館員工可以發揮其特長，提供更豐富、更具吸引力的內容，而公民館也獲得了與其他組織交流的機會。

長崎市的公民館對學校教育也有輔助功能。除了平時的講座，公民館會在暑期開展針對發展青少年興趣愛好、培養其主體性與個性發展的活動。例如通過勞動親近大自然，豐富生活經驗，培養集體意識，還有學習當地舞蹈、樂器、節日儀式等。另外，公民館還會招募志愿者為放學后的學生進行作業輔導；將公民館設施向學生開放，確保放學后青少年活動的自由與安全性。此外，公民館與中小學校協同開展活動，既有利于學生們在與地區居民交流過程中培養社會屬性，又能幫助學校充分開展校外活動。例如長崎公民館職員與中學師生、家長三方共同在商業街內舉行防盜知識宣傳活動，學生與居民一起進行蔬菜采摘、學習染布活動，等等。這些實踐活動充分利用整個地區的資源，展示了社會教育的地區特色和居民的全面參與性。

此外，公民館還有提供避難場所、防災減災等社會作用。

四、日本公民館對我國社區教育發展的啟示

（一）加強對社區教育的財政投入

日本的地方教育投入費用主要由學校教育費用（除去大學與短期大學）、社會教育費用與教育行政費用組成。在20世紀60年代左右，社會教育的受重視程度還不如教育行政，但從80年代起，隨著終身學習觀念的滲透，對社會教育的投入開始增加。根據日本文部科學省的統計，2018年日本共投入社會教育費用15,254億日元；其中中央撥款為642億日元，占4.2%；市町村為11,363億日元，占74.5%；都道府縣為1606億日元，占10.5%；地方債與捐款合計1,643億日元，占10.8%[6]。由此可見，日本社會教育投入主要來自地方行政撥款。社會教育費用主要由公民館費用、圖書館費用、博物館費用、體育設施費用及青少年設施費用等組成，其中2018年公民館投入費用約占社會教育經費的14.3%[7]。

戰后日本公民館得以成功發展的一個重要保障就是政府的財政投入。在我國社會教育發展過程中，缺乏經費一直是制約其發展的原因之一[8]。由于經費不足，設施陳舊，人員短缺，活動無法按計劃開展的情況常有出現。隨著經濟發展的加速與受教育需求的擴大，我國有關部門應加強財政投入，提高對發展終身教育事業的重視，保證社區教育的開展有更加穩定的經濟來源。

（二）重視社區居民的主體參與

日本的公民館非常重視培養居民參與活動的主動性和積極性。很多公民館在活動的籌備階段就邀請當地居民參加，與館內職員共同策劃學習方案與內容。在活動開展的過程中，也會邀請當地居民組成各類執行委員會，共同決定講座主題。其中，公民館的職員更多的是起理論指導、協助、提供經費支持等作用。

而我國居民更多的角色是作為社區教育設施和服務的“利用者”和“受益者”。隨著社區教育的發展越來越不能滿足居民日益增長的需求，居民也需要由單方面的“受益者”轉變為“共同建設者”[9]。在管理體系建設、課程建設、活動開展等方面，居民都可以直接參與建設或提出意見。政府主體也應做好向服務者角色的轉變，為居民發揮主體性作用提供制度性保障。

目前我國的社區教育主要是由各級政府及主管的教育部門負責領導與管理，采取“自上而下”的傳統管理模式，其主要驅動力來自“上級任務”，居民的主動參與積極性較低。因此，我國政府應當構建社區治理主體多元化機制，推進社區教育主體間相互合作的模式。在這種合作模式中，政府職能應該由引導代替控制，重點要把握居民共同需求，掌握民眾關注的方向，發揮居民主體的參與能力。

自2010年國務院的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出廣泛開展城鄉社區教育之后，政府有關部門越來越重視社區教育中居民的參與率，部署的各項社區教育活動都有參與人數的要求。但是實際上目前相當一部分居民屬于被動參與或表層參與，其中一個重要原因是有關部門雖然重視居民參與度，但并未對居民的滿意度進行調查[10]。

因此，社區居民不僅要做社區教育活動的參與者，更要做社區教育成果的評價者。要讓居民有對活動內容、開展成效、公務人員服務水準等進行評價的權利和途徑。可以將居民評價納入社區教育有關部門的目標績效考核體系，還可以開通一些政務微博和公眾號，利用新媒體暢通便捷的溝通渠道，開放問卷傾聽群眾需求，保持優勢，改進不足，促進居民的深度參與。

（三）加強志愿者團隊建設

日本公民館嚴格的法律規定保障了其擁有一批專業性很強的社會管理工作者有序、有效地開展教育活動。然而，我國在這方面的管理相對缺乏，也缺少專業人才支撐。面對這種情況，政府不僅需要在法律法規和財力方面給予支持，還要關注社區教育工作者隊伍的建設。目前，我國社會教育尚未形成統一的理論體系，導致了專業教師的缺乏[11]。因此，應當在加強理論研究的基礎上，建立一支以專職教師為主，兼職教師與志愿者為輔的專門團隊，同時建立相關的行政激勵制度，充分吸收更多的研究者參與進來。

在志愿者隊伍建設方面可以借鑒日本的長處。長崎大學的江頭明文教授在主題為“關于支援本地育兒活動的思考”講座中提到，我們不必強迫所有的人都來做志愿者，只要讓那些想做志愿者的人，在他們能做的時間段，做力作能及的事情就夠了。長崎設立了一系列志愿者激勵機制。例如長崎縣終身學習課會給參與學習和志愿服務的市民提供手冊用于記錄積分。每學習1小時計1個積分，每參與一次指定的志愿者服務計3個積分。積分累計50至500分的市民可以得到不同等級的徽章，超過500分的市民可獲得獎勵證書，持證進入市內的公立公共設施活動可以享受優惠。各公民館及NPO組織還會有計劃、有針對性地開展志愿者培訓。這些方式有效地鼓勵了市民參與志愿者活動。

我國的志愿者培養事業也可對這些經驗加以應用。例如可以給志愿者提供一定的社會榮譽激勵和物質激勵，可以頒發認證書、榮譽獎狀，進行宣傳表彰；也可以進行政策性補償，比如在入學、就業時優先考慮；還可以采用儲蓄型激勵，平時儲存志愿服務時間，需要時再支取。另外，還可以組織有針對性的培訓，使志愿者獲得自我提升和發展的機會，提高其對志愿服務的積極性。對志愿者自身來說，通過參與服務活動，不僅有利于其拓展自身交往范圍，發現和實現自我價值，還有利于增強實踐能力，激勵自己不斷進步，提供更優質的服務。此外，還要建立相關制度，使志愿者的合法權益得到保護，讓志愿者們得到社會認同，提升價值獲得感。

（四）大力扶持社會組織

由于日本政府財政赤字，加上全球化趨勢的影響，很多公民館開始讓非營利組織等民間機構來負責其管理和運營。雖然也出現了人事變動過快等弊端，但在解決財政危機、靈活應對問題、創造就業機會等方面也展現了很大的優勢。

近年來，中國的非政府組織不斷發展，但同樣面臨著準入機制過于嚴格、管理不夠規范、資金方面受政府制約等問題，發揮的力量比較有限。要想實現社會服務的社會化，還需要發揮社會組織的優勢。目前我國的社區教育在社會資源整合的能力和意識方面還較欠缺，社區的發展具有不平衡性與差異性。如果能扶持一些社會組織發揮其功能，例如社區居民委員會、社區法律援助服務中心、以及讀書會和健身會等興趣型非政府組織，定期為不同社區提供服務，提高服務質量、降低成本，發揮人才和資源優勢，滿足社區居民多樣化需求，必然會為社區的進步發展帶來新的生機。因此，政府一方面要加強對民間組織發展的重視，另一方面也要宣傳和發動更多居民參與到民間組織的活動中來。

隨著21世紀中國城市化進程的加快，加強社區的群體意識，發揮人的價值、建立人際溝通橋梁顯得更加重要。如同長崎公民館所展示的那樣，日本公民館不僅在現有的職能范圍內發揮著作用，還努力擴大自身影響力，積極尋求與其他團體合作，謀求新的發展，服務于社會教育。目前，雖然長崎公民館不能代表所有公民館的全貌，但其職能發揮、解決問題的方法以及運營體制等都給了我們一些有益的借鑒和啟示。

（本文部分資料來源于筆者在長崎市公民館調研期間由當地公民館方提供的資料，如《長崎市公民館介紹》《2018年長崎市中央公民館業務實績》《2019年長崎市各公民館活動目錄》《2019年教育行政概要（長崎縣教育委員會發布）》等。）