脫貧攻堅背景下的生態扶貧路徑的研究

●秦 沖

一、前言

青海地處青藏高原腹地，平均海拔4058.4米，轄8個市州、46個縣（市、區、行委）、365個鄉鎮、4169個村（牧）民委員會，是全國除民族自治區外幅員面積最大、少數民族人口比例最高的省份。2014年，全省建檔立卡貧困人口74萬人，貧困發生率為24.5%；建檔立卡貧困村1622個，占全省行政村總數的40%；有33個縣（市、區、行委）納入四省藏區，其中，青海藏區共33個縣（市、行委），集中連片特困地區，7個縣（區）納入六盤山連片特困地區，2個縣（區）為國家扶貧開發工作重點縣，大通縣、平安區，貧困面廣、貧困程度深。

黨的十八大以來，省委省政府堅決貫徹黨中央、國務院的決策部署，認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和“四個扎扎實實”重大要求，始終堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，通過構建脫貧攻堅政策體系、責任體系、投入體系和考核監督體系，進一步細化攻堅路徑，強化責任擔當，形成五級書記抓扶貧、全省動員齊參與、立足精準促攻堅的工作合力，以前所未有的力度推進，取得顯著成效。青海省從本省實際出發，按照習近平總書記“三個最大”要求，堅決扛起生態文明建設的政治責任和主體責任，大力實施林草生態扶貧，為國家公園示范省建設，全面打贏脫貧攻堅戰貢獻青海林草的智慧和力量。

二、生態公益管護崗位基本情況

青海貧困面廣、貧困程度深，貧困人口主要集中在森林和草原分布區域，依托生態資源脫貧是當地政府和貧困人口的希望和途徑，是聯結百姓富、生態美的橋梁和紐帶，因此，林草生態扶貧在全省脫貧攻堅中承擔著特殊使命，將符合條件的建檔立卡貧困戶應納盡納為生態管護員，是帶動建檔立卡貧困人口脫貧致富的重要舉措。全省在全省設置建檔立卡貧困人口生態管護員4.99萬，年人均勞務報酬近2萬元，其中三江源地區達到2.16萬元，年發放補助近10億元。生態管護員的設置，帶動全省近18萬建檔立卡貧困人口脫貧。

三、生態公益管護崗位政策舉措

全省集西部地區、民族地區、貧困地區于一身，貧困面廣，貧困發生率高，區域性貧困問題突出，扶貧成本高，脫貧攻堅難度大。為此，結合自身實際制定了包括生態扶貧在內的“八個一批”脫貧攻堅行動計劃，制定了《青海省生態保護與服務脫貧攻堅行動計劃》，提出了在全省建立建檔立卡貧困人口生態管護公益崗位機制，統籌中央財政扶貧專項資金、中央財政天保、公益林管護資金、省級財政資金等，安排建檔立卡貧困人口從事生態公益管護工作。同時，在三江源國家公園等國家重點生態功能區的有勞動能力、具備條件的貧困農牧戶家庭中安排1人從事生態公益管護工作（一戶一崗），在推動生態保護的同時，讓生態管護崗位成為貧困群眾穩定脫貧致富的重要手段，形成一條以生態保護助力脫貧攻堅、以脫貧攻堅促進生態保護的“生態脫貧”之路。

四、生態公益管護崗位具體做法

1.強化組織領導，明確職責分工。全省把生態管護員項目作為脫貧攻堅的重要舉措，認真研究，周密部署，穩步推進。省財政廳、省扶貧局和省林草局成立建檔立卡貧困人口生態管護員協調領導小組，明確各部門職責，林草部門負責分配計劃，組織、協調、指導、監督生態管護員選聘與管理工作；財政部門負責資金下達、監督和管理；扶貧部門負責選聘審核，嚴格執行選聘程序和公示制度。各州市、縣林業、財政、扶貧部門也成立相應建檔立卡生態管護員協調領導小組，統籌負責生態管護員工作的組織協調、部署指導和督促檢查等工作。

2.加強考核管理，補強工作短板。以制度建設為抓手，加強生態管護員動態管理，完善績效考核機制，印發了《青海省建檔立卡貧困人口生態護林員上崗巡護和績效考核管理辦法（試行）》《青海省建檔立卡貧困人口生態管護員管理細則（試行）》，不斷強化制度管控，對生態管護員實行績效考核、一年一聘的動態管理制度，嚴格落實生態保護和精準脫貧相關要求，促進了生態管護員管理能力提升。堅持問題導向，針對生態管護員在管理聘用等方面存在的問題，制定了《建檔立卡貧困人口生態護林員督導檢查工作方案》，組成工作組對全省各市州建檔立卡貧困人口生態管護員開展專項督導檢查，開發了統一的生態管護員信息管理平臺，建立了數據庫，切實解決各縣在生態管護員在聘用管理和履職盡責中出現的問題。

3.開展教育培訓，提升綜合素質。以強化培訓為抓手，提升生態管護員綜合能力，省級層面中主要針對管理人員對方針政策的理解把握等開展相關培訓，市、州、縣層面中主要針對落實操作等具體工作開展培訓，同時，注重培訓形式和內容，以群眾樂于接受形式開展，制定相關培訓方案，三江源國家公園管理局制定《生態管護公益崗位全員培訓方案》，印發《三江源國家公園生態管護員培訓教材》《生態管護簡明讀本》等藏漢雙語培訓教材，舉辦了生態管護員師資力量培訓班，選送業務骨干進行生態管護基本理論和實踐技能專項培訓。通過培訓，廣大生態管護員掌握了管護工作所需的知識和基本技能，提升了思想政治素質，促進了山水林田草湖草一體化管護，生態保護和民生改善協調同步推進。

4.堅持因地制宜，創新管護體系。按照山水林田湖草一體化管理的要求，在三江源國家公園等重點生態功能區，將原有草原、濕地、林地等管護員歸并為生態管護員，實現“一戶一崗”惠民政策在園區內實現了全覆蓋。以創新機制為路徑，推進山水林田湖草組織化管護、網格化巡查，組建鄉鎮管護站、村級管護隊和管護小分隊，統一配發隊旗、巡護袖標、上崗證和巡護日志，嘗試開展馬隊和摩托車隊遠距離巡查管護，充分利用配發的流動帳篷及多媒體收視系統，構建遠距離“點成線、網成面”的管護體系，探索建立了“生態管護＋基層黨建＋精準脫貧＋社會穩定＋民族團結＋精神文明”六位一體的生態管護模式，使牧民由草原利用者轉變為生態“看門人”。祁連山國家公園探索性開展了“村兩委＋”生態管護模式，充分動員村兩委帶領貧困群眾參與國家公園建設，積極擴展管護人員工作職能，承擔林區宣傳、環境衛生政治、生態項目建設等工作，有力促進了祁連山國家公園的生態保護和管理工作。這類群體的工資性收入為全省打贏脫貧攻堅戰和全國同步實現小康社會發揮了穩定器的作用。生態管護公益崗位的設置，讓更多的農牧民群眾享受到了國家公園試點的紅利，既解決了群眾的脫貧問題，又激發了群眾保護生態環境的內生動力。

五、成效和經驗啟示

1.生態管護成效顯著。青海省林草資源分布點多、線長、面廣，平均海拔高、交通不便，生態系統脆弱性和敏感性強，管護難度極大。實施生態管護公益崗位制度后，生態管護成效日益顯現，偷砍濫伐案件明顯減少，森林火災發生率顯著降低。隨著生態環境的改善，野生動物種群恢復明顯，從另一個側面反映出生態管護取得的成效。

2.農牧民參與度明顯提升。生態管護公益崗位制度實施前，由于參與機制平臺不夠健全等原因，全省農牧民生態保護參與度不高。生態管護崗位制度實施后，為廣大農牧民充分參與生態保護提供了相對可靠、穩定的平臺。通過查訪了解，基層群眾對于生態管護員崗位十分擁護和渴求，三江源國家公園內聘用的生態管護員占園區內牧民總數的27.3%，成為保護生態的主體力量。

3.全面打贏脫貧攻堅戰基礎堅實。生態公益管護崗位制度的建立，促進了生態保護與脫貧攻堅相結合，與農牧民轉崗就業、提高素質相結合，與農牧民增收、民生改善相結合。結合林草資源和生態環境系統特征及脫貧攻堅工作要求，將全省符合條件的建檔立卡貧困戶應納盡納為生態管護員，全省建檔立卡貧困人口管護員年人均領取勞務報酬近2萬元，三江源地區每年可領取2.16萬元，按照現行脫貧標準，5人以下的貧困戶可以實現脫貧，全省近18萬貧困人口通過生態管護政策直接實現脫貧，對全省脫貧攻堅、鞏固減貧成果發揮了重要作用，被貧困群眾稱為“暖心工程”。

4.民族團結社會和諧局面不斷穩固。通過生態管護公益崗位的設置使全省農牧民群眾發揮了生態保護主體作用，農牧民群眾世代居住家園的生態環境得到了更加有效的保護，傳統的生態文化和民族民俗文化得到尊重和傳承，平等、團結、互助、和諧的社會主義新型民族關系得到進一步鞏固和發展。在生態管護員培訓教育中強調國家意識、民族團結意識和大局意識，使各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的觀念更加深入人心，團結和諧穩定局面得到不斷穩固。特別是國家公園示范省的深入實施，民族生態文化在內的傳統文化得到尊重，功能得以制度化體現，當地農牧民文化自信明顯增強。

六、總結

綜上所述，生態公益管護崗位的設置是青海省生態扶貧工作的核心，在全省實現全面脫貧進程中貢獻巨大，在實現穩定脫貧后，繼續按照“摘帽不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監管”的“四個不摘”要求，扎實推進生態公益管護崗位的設置工作，保持公益性管護崗位總體穩定基礎上，進一步擴大生態管護員規模，加大建檔立卡貧困人口生態管護公益崗位設置力度，提高貧困人口覆蓋面和帶動力。嚴格落實生態管護員各項制度，強化監督考核，提升管護成效，提升管理信息化水平，穩固提升生態扶貧成果。