新時(shí)代背景下鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃“編管合一”的思考
——以湖北省武漢市為例

楊昔 胡民鋒 王立舟

（武漢市規(guī)劃研究院，湖北 武漢 430014）

武漢市國土面積8569平方公里，常住人口1100多萬人，其中四分之三的面積是鄉(xiāng)村，四分之一的人口在鄉(xiāng)村。在新城區(qū)68個(gè)街（鎮(zhèn)）中，共有1875個(gè)行政村，1.55萬個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)，約576平方公里村莊建設(shè)用地。與全國多數(shù)地區(qū)一樣，武漢市鄉(xiāng)村地區(qū)也面臨著發(fā)展緩慢、環(huán)境臟亂差、生態(tài)保護(hù)不夠、規(guī)劃管控缺位、建設(shè)管理無序等現(xiàn)實(shí)問題。筆者認(rèn)為在生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興、“多規(guī)合一”的新時(shí)代背景下，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，就要積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，探索鄉(xiāng)村地區(qū)空間治理新路徑，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、注重規(guī)劃引領(lǐng)、提升鄉(xiāng)村功能、完善管控體系、強(qiáng)化空間治理，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素流動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌迭代更新，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境、村容村貌，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)自然資源合理保護(hù)和各類空間資源合理利用。

一、武漢市鄉(xiāng)村地區(qū)的特征及問題

一是山水林田湖資源豐富，但資源保護(hù)力度還需進(jìn)一步加大。鄉(xiāng)村地區(qū)地形起伏變化較大，河港溝渠交織，湖泊、水庫星羅棋布，但資源保護(hù)主要通過高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)和礦山修復(fù)，對其他山體、濕地等生態(tài)資源缺乏有效的“以建促保”手段，基本以維持現(xiàn)狀為主。

二是雖然基本實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，但缺乏有效統(tǒng)籌和功能傳導(dǎo)。鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃類型眾多，涉及多部門，缺乏銜接統(tǒng)籌，市級和區(qū)級層面對非集建區(qū)功能布局一般采用抽象式結(jié)構(gòu)+點(diǎn)位的形式，難以有效傳導(dǎo)與實(shí)施。

三是農(nóng)村居民點(diǎn)量大面廣，用地盤活空間較大。鄉(xiāng)村地區(qū)人均占地164平方米，高于村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定人均村莊用地不應(yīng)超過150平方米的標(biāo)準(zhǔn)，閑置農(nóng)村居民點(diǎn)（空心灣）面積約9平方公里，可作為優(yōu)先實(shí)施整治區(qū)域。

四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展由單一農(nóng)業(yè)向多功能轉(zhuǎn)變，但剛性的規(guī)劃管理難以適應(yīng)彈性需求。鄉(xiāng)村地區(qū)正從以往單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能向游憩、生態(tài)維育、農(nóng)林生產(chǎn)等多種功能轉(zhuǎn)變過程中，土地需求也出現(xiàn)多樣化，鄉(xiāng)村旅游建設(shè)、田園綜合體、環(huán)境整治等對建設(shè)用地均有一定的需求，且用地小而散、不到實(shí)施階段難以定點(diǎn)，而當(dāng)前過于剛性的規(guī)劃管控模式容易導(dǎo)致上述項(xiàng)目難以落地。

二、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展理念

鄉(xiāng)村是具有自然、社會、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體。重新認(rèn)識和定位新型城鄉(xiāng)關(guān)系，是加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的根本要求。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，對于鄉(xiāng)村地區(qū)的定位和對于整個(gè)城市發(fā)展作用的認(rèn)識上，筆者認(rèn)為主要有三個(gè)轉(zhuǎn)變。第一，在快速工業(yè)化和城市化時(shí)期，鄉(xiāng)村地區(qū)承擔(dān)的主要任務(wù)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)，其定位主要是供應(yīng)城市。第二，隨著城市擴(kuò)張和發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)的保育水土、含蓄水源、凈化空氣、控制蔓延等生態(tài)功能開始受到重視，其定位進(jìn)一步發(fā)展為保育城市。第三，城鎮(zhèn)空間都市區(qū)化（城市郊區(qū)化）、生態(tài)農(nóng)業(yè)空間景觀化休閑化發(fā)展，鄉(xiāng)村不再局限于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保育功能，而是進(jìn)一步體現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢，鄉(xiāng)村助力城市發(fā)展、城市反哺鄉(xiāng)村振興，城鄉(xiāng)成為真正的“有機(jī)生命體”。

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和特色鎮(zhèn)的建設(shè)，大范圍旅游休閑和回歸自然、懷念鄉(xiāng)愁的人們對生活和居住環(huán)境的新需求，以及互聯(lián)網(wǎng)和移動通訊技術(shù)支撐下農(nóng)村電商的出現(xiàn)等，鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)一步承載并凸顯市民旅游休閑功能，向著新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等新經(jīng)濟(jì)的承載空間演進(jìn)，向生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能轉(zhuǎn)變。

因此，在新時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村發(fā)展要以魅力多元為目標(biāo)，塑造高品質(zhì)的鄉(xiāng)村空間，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為目標(biāo)，加快發(fā)展根植于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、彰顯地域特色和鄉(xiāng)村價(jià)值的產(chǎn)業(yè)體系，塑造綠色可持續(xù)的生產(chǎn)空間；以打造美麗鄉(xiāng)村生活圈為目標(biāo)，建設(shè)居住環(huán)境整潔優(yōu)美、人與自然和諧共生的美麗鄉(xiāng)村，塑造詩情畫意的鄉(xiāng)村生活空間；修復(fù)山清水秀的生態(tài)空間，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，打造宜居、宜業(yè)、宜游、宜養(yǎng)的魅力鄉(xiāng)村。

三、完善鄉(xiāng)村地區(qū)“編管合一”的思考與建議

1.完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，統(tǒng)籌好規(guī)劃與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系

一是以村域規(guī)劃引導(dǎo)房地一體的宅基地和集體建設(shè)用地登記發(fā)證工作。在編制完成村域規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照規(guī)劃確定的基數(shù)、布局，并充分尊重村民資格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體地位，嚴(yán)守“一戶一宅”的政策底線，妥善處理歷史遺留問題，最大限度推進(jìn)宅基地確權(quán)登記；對于不符合登記條件的宅基地，以收益與懲罰并行為手段，推進(jìn)違法違規(guī)宅基地退出。

二是以自然資源要素保護(hù)為底線，探索“全域登記、確權(quán)發(fā)證”。深化自然資源改革創(chuàng)新，結(jié)合“三調(diào)”工作和武漢實(shí)際，按照“先用途、后主體”的順序，將武漢市湖泊保護(hù)紅線、山體保護(hù)紅線作為自然資源確權(quán)登記的底線，探索對水流、森林、山嶺等自然資源用途先行開展全域登記，待界定各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體后再頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。

三是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，統(tǒng)籌好政府、集體、農(nóng)民、企業(yè)各方利益。在完成農(nóng)村土地確權(quán)登記的前提下，建立統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場。探索建立農(nóng)民土地入股分紅的利益分配和固定股權(quán)機(jī)制，讓農(nóng)民共享土地增值收益；建立集體留存金制度，用于新建完善公共服務(wù)設(shè)施和繳納農(nóng)村社保醫(yī)療等；建立政府按投資回收以及促進(jìn)公平發(fā)展的利益分配機(jī)制。

2.提升鄉(xiāng)村功能，規(guī)劃建設(shè)以功能小鎮(zhèn)為支點(diǎn)的田園功能單元

一是以功能小鎮(zhèn)為支點(diǎn)，以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面同步，將田園功能單元作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興的主要載體。田園功能單元是鄉(xiāng)村“居、產(chǎn)、服、游”一體化的基本單元，單元范圍原則上以行政村界為基礎(chǔ)，可突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍。功能小鎮(zhèn)是帶動周邊田園功能單元發(fā)展的重要引擎。基于武漢中心城區(qū)功能外溢和區(qū)域服務(wù)完善的需求，探索以功能小鎮(zhèn)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌耦合節(jié)點(diǎn)，將開發(fā)建設(shè)與村莊整理、設(shè)施配套、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相捆綁，同步形成農(nóng)田田園化、產(chǎn)業(yè)融合化、城鄉(xiāng)一體化的田園功能單元。

二是以田園功能單元為平臺開展功能策劃，引領(lǐng)鄉(xiāng)村活力復(fù)興。堅(jiān)持以極核促片區(qū)的思路，以核心項(xiàng)目引爆，帶動整體開發(fā)，促進(jìn)生產(chǎn)、生態(tài)等低價(jià)值片區(qū)向觀光、休閑等高價(jià)值片區(qū)轉(zhuǎn)型。田園功能單元包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單元、郊野公園單元、田園綜合體單元等類型。

3.構(gòu)建國土空間管控體系，促進(jìn)“市、區(qū)、鄉(xiāng)、村”規(guī)劃管控的有序傳導(dǎo)

一是從市、區(qū)、鄉(xiāng)、村四個(gè)層面加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管控的分層傳導(dǎo)與落實(shí)。市級層面劃分城鎮(zhèn)空間、生態(tài)紅線空間和農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間的內(nèi)涵、功能定位、總體管控與指引、分用途管理要求等。區(qū)級層面按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村建設(shè)活動的差異，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間進(jìn)一步細(xì)分若干田園功能單元，明確田園功能單元的結(jié)構(gòu)、功能、規(guī)模及類型等。鄉(xiāng)級層面編制田園功能單元規(guī)劃，明確永久基本農(nóng)田、水域等核心要素的土地用途，以鎮(zhèn)域?yàn)閱挝幻鞔_農(nóng)村居民點(diǎn)布局和用地邊界，優(yōu)化配置重大基礎(chǔ)設(shè)施和村級公益設(shè)施，提出村莊詳細(xì)規(guī)劃編制指引。村莊層面編制村莊詳細(xì)規(guī)劃，明確村莊發(fā)展目標(biāo)，合理安排村莊的住房、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施等用地布局，提出農(nóng)民建房指引、村莊整治和景觀風(fēng)貌控制性要求。

二是綜合運(yùn)用“分區(qū)+用途+指標(biāo)+名錄”四種手段，實(shí)現(xiàn)從單一用途管制向多手段綜合管控轉(zhuǎn)變。分區(qū)是管控的基礎(chǔ)，用途是管控的對象，同一類用途在不同的分區(qū)，其功能導(dǎo)向、利用方式和管控要求也有差異。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村振興為主，嚴(yán)格保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田，限制農(nóng)田轉(zhuǎn)化為林地、草地；生態(tài)紅線空間以生態(tài)保護(hù)和修復(fù)為主，原則上禁止林地、草地、水域等轉(zhuǎn)為農(nóng)田，鼓勵退耕還林、退田還湖將農(nóng)田轉(zhuǎn)為生態(tài)型用地。指標(biāo)是管控的量化手段，按類型可分為總量、結(jié)構(gòu)、效率、效益等指標(biāo)，按管控方式可分為剛性和彈性指標(biāo)（含機(jī)動指標(biāo)）。名錄是管控的輔助手段，包括保護(hù)地名錄、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單、建設(shè)項(xiàng)目正負(fù)面清單等類型。

4.強(qiáng)化空間治理，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃管理全覆蓋

一是探索創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃許可，實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村建設(shè)許可向鄉(xiāng)村全要素許可轉(zhuǎn)變。適應(yīng)自然資源管理改革的要求，完善鄉(xiāng)村規(guī)劃許可，將鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可擴(kuò)展到全要素規(guī)劃許可。按照規(guī)劃功能分區(qū)，既要加強(qiáng)農(nóng)用地、生態(tài)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)用的管控，也要加強(qiáng)對非耕農(nóng)地、生態(tài)用地之間的用途轉(zhuǎn)用管控。鄉(xiāng)村規(guī)劃許可包括鄉(xiāng)村建設(shè)和自然資源兩種類型，前者包括農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、其他建設(shè)用地等情形，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可；后者包括山水林田湖草等自然要素在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動涉及非建設(shè)用地轉(zhuǎn)用的，核發(fā)自然資源規(guī)劃許可。

二是明確鄉(xiāng)村規(guī)劃許可的各方權(quán)責(zé)，優(yōu)化工作流程。農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)嚴(yán)格依據(jù)村莊詳細(xì)規(guī)劃核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可；農(nóng)村居民點(diǎn)以外的建設(shè)活動，設(shè)置規(guī)劃許可前的咨詢論證環(huán)節(jié)，論證通過后核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可；涉及非建設(shè)用地之間用途轉(zhuǎn)用的，依據(jù)鄉(xiāng)級規(guī)劃核發(fā)自然資源規(guī)劃許可。由市級自然資源和規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村地區(qū)政策制定、村莊全域規(guī)劃審查、自然資源規(guī)劃許可以及鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)，區(qū)級自然資源和規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)村莊詳細(xì)規(guī)劃的審批與監(jiān)督、農(nóng)村居民點(diǎn)以外建設(shè)活動的鄉(xiāng)村規(guī)劃許可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)法定規(guī)劃和有關(guān)規(guī)定核發(fā)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)的鄉(xiāng)村規(guī)劃許可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所承擔(dān)規(guī)劃許可環(huán)節(jié)的審查及相關(guān)監(jiān)管工作。進(jìn)一步強(qiáng)化田園綜合體、郊野公園、設(shè)施農(nóng)用地等項(xiàng)目準(zhǔn)入的規(guī)劃咨詢論證，積極引導(dǎo)項(xiàng)目避讓永久基本農(nóng)田，盡量不占或少占耕地，合理保障必要的建設(shè)用地，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與功能提升。

四、結(jié)語與展望

全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，既要總體謀劃，又要久久為功。除了要加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)編管體系建設(shè)外，筆者認(rèn)為還需要在具體工作中進(jìn)一步做好以下工作：摸清自然資源資產(chǎn)家底，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記，探索開展自然資源確權(quán)登記，積極推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革；以村莊規(guī)劃全覆蓋引導(dǎo)保護(hù)開發(fā)建設(shè)，以鄉(xiāng)村規(guī)劃“一張圖”為平臺規(guī)范鄉(xiāng)村規(guī)劃許可管理，建立鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，強(qiáng)化準(zhǔn)入管理和底線約束；有序推進(jìn)功能小鎮(zhèn)和田園功能單元建設(shè)，繼續(xù)支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，細(xì)化建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新土地供應(yīng)方式；開展生態(tài)資源評估，主動實(shí)施生態(tài)建設(shè)和生態(tài)修復(fù)，在郊野公園、破損山體復(fù)綠、水岸線整治、水質(zhì)提升、水土保持、土壤污染防治等方面加強(qiáng)實(shí)踐探索。