關于全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用思考
——基于耕地占補平衡實行指標核銷制視角

胡傳景

(新沂市自然資源和規劃局，江蘇 新沂 221400)

目前，我國已有3/4省市不同程度地開展耕作層土壤剝離工作[1]，但在實踐中，耕作層剝離再利用的實施規模較小，不及耕地被占用規模的1%[2]。隨著新型城鎮化建設快速推進，建設項目不可避免要占用耕地，大量沒有采取剝離再利用耕作層資源被壓毀。同時經過多年持續開發，可開墾耕地后備資源迅速減少，實現“占優補優、占水田補水田”的耕地占補平衡目標難度越來大，耕地占補平衡管理方式也由“逐一掛鉤”向“指標核銷”轉變，為“全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用（以下簡稱耕作層剝離再利用）”提供了難得機遇。

一、耕作層剝離再利用內涵

耕地土壤剖面分為上表土層與下表土層。上表土層又稱耕作層，呈粒狀、團粒狀或碎塊狀結構，養分含量比較豐富，作物根系最為密集；下表土層包括犁底層和心土層的上部分。

耕作層剝離再利用是指將建設占用或露天開采涉及適合耕種表土層進行剝離，用于土地開發整理復墾項目表層覆土、中低產田土壤改良、高標準農田建設、旱改水項目或其他需要土壤項目，實現耕作層資源生態循環利用，主要包括調查、評價、剝離、運輸、儲存和回覆等相關環節。

二、耕作層剝離再利用面臨困境

1.法律模糊缺乏動力

2019年修改的《土地管理法》第31條繼續沿襲修正前第32條規定：“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良?！比欢@樣規定屬于推薦性要求，而非剛性約束。中央政府目標是宏觀上保障國家糧食安全，地方政府目標是微觀上促進地方經濟發展，開展耕作層剝離再利用主要為了提高耕地質量，保障國家糧食安全，不僅需要花費大量人力財力，而且還消耗大量時間。目前各地政府都致力于“優化營商環境，促進經濟發展”，在既沒有法律強制規定地方政府必須開展耕作層剝離再利用，也不能從開展耕作層剝離再利用中獲得經濟回報（補償）的前提下，地方政府不會在自己轄區內設置投資門檻，要求用地單位額外支付比在其它地方投資多的耕作層剝離再利用費用；地方財政當然也不愿意支付耕作層剝離再利用費用。為了加快招商引資項目盡快落地，地方政府多是允許用地單位選擇更為經濟的直接壓占，這也符合目前法律規定。

2.剝離覆土規劃缺位

從節約經費、提高效率角度，最理想狀況是耕作層剝離與利用同步實施——“即剝即用”。我國目前沒有開展耕作層剝離再利用專項規劃，沒有進行耕地污染全面調查，適合剝離位置數量不清；也沒有進行土壤厚度、質地、PH值、有機質含量、污染情況等方面評價，能夠剝離多深不清。導致無法從宏觀上對耕作層剝離、土壤運輸路線、土壤回覆區統籌規劃科學安排。同時建設占用耕地在時間空間上不確定性以及農作物生產季節性特點，在具體實施過程中，常常遇到青苗期無法填覆土尷尬，造成建設項目無法及時開工；再加上目前各地土地開發利用率已經很高，很難選到合適土壤存儲區；即使找到土壤存儲區，又由于存儲時間過長造成土壤營養隨時間流失等問題。在剝離再利用過程涉及農業農村、城管、環保、自然資源等眾多部門，任何一個環節出現問題，都會影響到剝離區項目建設順利推進。因此盡管耕作層剝離再利用政策已經提出了20年，但由于缺乏耕作層剝離再利用專項規劃，導致該項政策在實踐過程中，僅具有示范效應，未能全面推廣。

3.技術標準有待完善

2016年7月，原國土資源部發布了《耕作層土壤剝離利用技術規范》推薦性行業標準，對耕作層土壤剝離利用過程中剝離、運輸、儲存、回覆等環節技術流程標準作出了規范，但是這些技術標準過于寬泛，主要內容是技術規范，對工程建設體系、調查評價、工程施工細則等要求較少，缺乏對具體項目實施有針對性指導，這也是《耕作層土壤剝離利用技術規范》發布后，沒有推動地方政府進一步開展耕作層剝離再利用原因之一。耕作層土壤剝離再利用基礎在“剝離”，關鍵在“利用”。大部分土壤養分含量隨著土壤剖面深度增加而減少，耕地等級不同土壤養分含量深度不同導致可剝離深度不同。由于缺乏這方面數據和技術標準，在實踐中只能依靠經驗進行剝離，未能做到“應剝盡剝”；回覆區不同對土壤要求也不同，不是所有剝離區土壤都適合回覆區要求，特別是回覆區為中低產田改良、高標準農田建設及旱改水項目時，剝離區土壤質量一般要高于回覆區，否則很難達到預期效果，遺憾的是我們目前缺乏這方面規范要求，進入土層越厚越對作物生長有利誤區，導致剝離后土壤沒有得到合理利用。

4.實施資金來源匱乏

耕作層剝離再利用涉及環節眾多，每一環節都需要花費資金。表層土剝離厚度一般在20~50cm之間，從江蘇、浙江等已開展此項工作的地區來看，按剝離厚度30cm測算，綜合剝離、運輸、儲存等因素每畝費用約在1.5萬元左右[3]，這還不包括立項、招標、監理、驗收等管理費用和其中稅費，因此開展耕作層剝離再利用工作需要花費大量資金是不爭事實。依照新修改的《土地管理法》第30條第2款規定，用地單位占用耕地的，依法繳納耕地開墾費后，就已履行法定義務，沒有義務再增加投入開展耕作層剝離工作。剩下的就是政府單獨出資進行耕作層剝離，在目前城鄉建設用地增減掛鉤復墾、工礦廢棄地復墾、高標準基本農田建設及耕地占補平衡項目對新增耕地耕作層厚度驗收標準沒有做出特別要求情況下，大多數地方政府沒有單列財政預算開展耕作層剝離再利用動力，因為這筆費用對于經濟欠發達地區而言壓力較大。缺乏有效資金來源是導致耕作層剝離再利用工作全面推進滯后關鍵因素。

5.用地單位難以勝任

按照新修改的《土地管理法》第31條規定：“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良?！庇捎玫貑挝蛔鳛楦鲗觿冸x再利用實施主體，這值得商榷。一方面，用地單位占用耕地，依法繳納耕地開墾費后，沒有義務再出資開展耕作層剝離再利用，在無法從開展耕作層剝離再利用中取得收支平衡前提下，用地單位當然不愿意開展此項工作，實在推托不掉，為了縮減成本，也會想方設法“能不剝離就不剝離”，未能實現“應剝盡剝”目標，剝離再利用效果大打折扣；隨著形勢發展，即使今后耕作層剝離再利用能做到收支平衡，甚至有資金盈余，監管用地單位“過度剝離”，防止將污染土壤非法剝離獲利又成為新的問題。另一方面，耕作層剝離再利用涉及眾多環節，任何一個環節出現問題，都可能影響該項工作順利推進，特別是耕作層剝離裝車后，不僅涉及到城市管理、公安交管、自然資源和農業農村等部門，而且還與鄉（鎮）政府、村委會、村民小組和土地承包者利益密切相關，如果沒有縣（市、區）政府行政權力協調，僅僅依靠用地單位運作，很難順利實施耕作層剝離再利用。

三、耕作層剝離再利用必要性及可行性

1.必要性

2020年我國戶籍人口城鎮化率將達到45%左右，每年將有1600多萬人進城落戶，預計“十三五”期間全國新增建設用地需求達3200多萬畝，在可開墾耕地后備資源銳減、生態環境保護力度加大以及成片未利用地開發被嚴格控制背景下，完成補充耕地數量重任最終落到農村人口轉移后留下的建設用地復墾上，通過復墾新增建設用地受土壤厚度影響，質量普遍不高；《2016年全國耕地質量等別更新評價主要數據成果的公告》顯示：全國耕地中優等地、高等地、中等地、低等地面積比例分別為2.90%、26.59%、52.72%、17.79%。中低等耕地比例達到70.51%，耕地總體質量偏低。耕作層是經過長期自然演化和人工培育而來的耕地精華，是農作物賴以生存基礎，是決定糧食產能根本。有研究資料表明形成1cm厚耕作層土壤約需200～400年，相對于人類耕作歷史而言，耕作層是不可再生資源。為了實現“占優補優”目標，落實藏糧于地戰略，保障國家糧食安全，很有必要全面推行耕作層剝離，優先用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良，改善耕作條件，增加耕地土壤有機質含量，提高補充耕地質量。

2.可行性

2017年，中共中央國務院《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確指出：“改進耕地占補平衡管理方式——全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用”。為了貫徹落實這個文件精神，原國土資源部下發了《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》，以縣（市、區）為單位建立新增耕地數量、新增水田和新增糧食產能3類指標儲備庫，實行分類管理、分別使用，新增水田包括直接墾造的水田和由旱地、水澆地改造的水田；新增耕地的糧食產能，根據新增耕地面積和評定的質量等別計算；提質改造耕地的新增糧食產能，根據整治的耕地面積和提升的質量等別計算，按照補改結合的原則，實行耕地數量、糧食產能和水田面積3類指標核銷制落實占補平衡。這種以數量為基礎、產能為核心的占補新機制，通過“算大賬”的方式，落實占一補一、占優補優、占水田補水田，為耕作層剝離土壤創造了潛在市場需求，我們只需要將耕作層厚度增設為新增耕地和提質改造耕地驗收必驗內容，并且科學制定標準，對耕作層剝離土壤現實需求就會被激發出來，而后通過市場有償出讓剝離土壤，開辟工程建設資金來源，從而實現全面推行耕作層剝離再利用目標。

四、全面推行耕作層剝離再利用對策建議

1.完善法規應剝盡剝

上個世紀末《土地管理法》修訂時，一方面，我國耕地后備資源還比較豐富，通過土地開發能夠滿足耕地占補平衡需求；另一方面，國家經濟發展水平總體上還比較低，全面開展耕作層剝離再利用壓力很大，因此對耕作層剝離再利用給出了“可以”推薦性要求。同時本次土地管理法修正，除對涉及“三塊地”改革條款著重修改外，對其它方面修改較少，對耕作層剝離再利用仍然沿襲原規定。但是經過多年持續開發，可開墾耕地后備資源迅速減少，實現耕地占補質量數量雙平衡難度日趨困難，再加上經過20年發展，國家總體經濟實力明顯提高，很多項目由于缺乏占補平衡指標，不得不到交易平臺上競價購買，中國東部某省土地市場網公布最近一期數據顯示，補充耕地指標掛牌交易水田底價為28萬元/畝，非水田底價為23萬元/畝；增減掛鉤節余指標流轉結果最高更是達到100萬元/畝。因此在制訂《土地管理法實施條例》時，應進一步明確規定“縣級以上地方人民政府應將建設占用耕地耕作層土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。具備耕作層土壤剝離條件項目，用地報批時要附具耕作層土壤剝離再利用方案；不具備耕作層土壤剝離條件項目，用地報批時要附具專家論證意見及縣級以上人民政府審批意見?！痹凇秾嵤l例》中明確開展耕作層剝離再利用是常態，不剝離是例外，確?！皯獎儽M剝”，不留“討價還價”余地。

2.開展評價編制規劃

國務院新一輪機構改革明確提出編制實施國土空間生態修復規劃，推進山水林田湖草生命共同體綜合治理。全面推進耕作層剝離再利用，縣（市、區）政府必須加快編制國土空間生態修復規劃，并按照中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》有關“多規合一”及“一張圖”建設要求，與正在開展的國土空間規劃編制做好銜接。土壤調查評價是耕作層剝離再利用前置條件，對國土空間規劃中作為允許建設用地區內耕地依據GB15618-2008規定開展土壤污染調查，從物理（土壤質地、結構和土層等）、化學（有機質、氮、磷和鉀等）和生物（土壤上植物、動物及微生物）等指標對耕作層剝離再利用開展適宜性評價，明晰土壤剝離區范圍，估算剝離土方數量；按照剝離耕作層優先用于城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區復墾、工礦廢棄地復墾、農用地土地整理、高標準農田建設、中低產田土壤改良及旱改水等項目要求，明確土壤回覆區范圍；根據土壤剝離區和土壤回覆區位置，合理選擇土壤儲存區，原則上每個鄉鎮政府（街道辦事處）表土剝離再利用集中堆放儲存點不少于1個；按照運輸線路最短原則，設計土方運輸線路。

3.制定實施技術標準

完善細化《耕作層土壤剝離利用技術規范》，制定方便實踐操作技術標準。明確土壤剝離區范圍：依法批準建設項目占用耕地的通過土壤剝離調查評價區域。確定剝離深度：根據剝離區土壤等級確定剝離深度，用于現有耕地土壤改良的，剝離到耕作層，視實際情況剝離12~30cm；用于新開發復墾耕地覆土的，在剝離耕作層基礎上，視實際情況再剝離犁底層和心土層6~25cm。統一覆土程序：對現有耕地土壤改良的，必須開展剝離區和覆土區土壤質量檢測，確保剝離區土壤質量高于覆土區，方可進行剝離覆土；對新開發復墾耕地覆土的，必須對耕作層、犁底層和心土層進行分層剝離，并按照剝離區原有土層順序逐層覆土。規范儲存辦法：對不能“即剝即用”的，科學合理選擇存儲區，防止水土流失、土壤結構惡化、土壤有機質和養份流失；涉及到分層剝離土壤的，要分層單獨存儲，防止由于土層混合造成土壤結構變化影響后期使用。

4.增設標準市場運作

土壤結構成分及農田水利設施是決定耕地產能兩個主要方面，以往高標準農田建設和中低產田改造項目，對土壤提質改造花費較少，經費多用于改善農田水利設施建設。為了改善土壤有機結構，從根本上提高地力，規定提質改造耕地必須開展耕作層覆土，對耕作層未達到一定厚度要求的，不得進行新增糧食產能認定。同時根據國土資規〔2017〕13號文件精神，旱地、水澆地改造的水田和提質改造耕地的新增糧食產能可用于核銷占補平衡指標中的水田面積和糧食產能。這不僅為異地購買占補平衡指標地區開展耕作層剝離提供了再利用出路，而且激發了異地購買占補平衡指標地區開展耕作層剝離用于旱改水提質改造耕地積極性，緩解了異地購買指標地區耕地占補平衡壓力。

隨著可開墾耕地后備資源減少，農村建設用地復墾必將是當前和今后落實補充耕地數量指標重要途徑。然而通過這種途徑新增耕地由于自身原因（建設用地），在沒有客土覆蓋條件下，很難達到農作物生產所需耕作層厚度。為了提高新增耕地耕作層厚度、快速形成有效生產能力，必須科學制定新增耕地耕作層厚度標準，低于標準不予以驗收。面對新增耕地耕作層厚度標準驗收硬規定，為了獲得經濟發展急需的占補平衡指標，地方政府對耕作層剝離再利用就會成為自覺行動。

鑒于目前很多地方異地補充耕地指標交易底價已經達到20~30萬元/畝，增設耕作層厚度作為提質改造耕地和新增耕地驗收標準后，耕作層剝離土壤就成為生產補充耕地指標重要原材料，市場需求一定十分旺盛，通過公開出讓，籌集耕作層剝離再利用資金肯定不成問題，運作好甚至還能有結余，這也不奇怪，因為耕作層資源價值也要通過交易體現出來。

5.明確責任全面推進

為了將“像保護大熊貓一樣保護耕地”落到實處，完成“確保本行政區域內耕地總量不減少”法定目標，針對耕作層剝離再利用涉及環節繁雜、利益主體眾多特點，按照“屬地剝離、屬地管理”原則，由縣（市、區）政府作為責任主體，統籌規劃協調組織轄區內耕作層剝離再利用工作，用于耕地提質改造的，要結合耕地輪作休耕試點，盡量做到“即剝即用”；用于新增建設用地覆土的，要規劃好運輸路線，盡量做到“運距最短”。城鎮村批次建設用地中已批準農用地轉用涉及占用耕地，未辦理供地手續前，由鄉鎮政府（街道辦事處）具體組織實施耕作層剝離再利用；單獨選址項目可委托建設用地單位組織實施耕作層剝離再利用?？h（市、區）政府財政先行支付耕作層剝離再利用全部費用，一方面，在編制土地招拍掛出讓方案時，將耕地剝離再利用費用納入其中，通過“算大賬”的方式收回一部分投入；另一方面，通過市場化運作，有償出讓耕作層剝離土壤收回另一部分投入，力爭做到資金投入產出略有盈余。針對為異地占補平衡提供指標的經濟欠發達地區，地方財政支付耕作層剝離再利用費用困難的，可由省級財政給予補貼或先行墊付，待補充耕地指標交易后，從交易收入中抵扣。

五、結論

全面推進耕作層剝離再利用，不僅法規上要做出明確規定，確?！皯獎儽M剝”，而且規劃上要合理統籌安排，盡量“即剝即用”。緊緊抓住耕地占補平衡管理方式改進的歷史機遇，充分利用好地方政府拓展經濟發展空間的熱情，借助將耕作層厚度作為提質改造耕地和新增耕地驗收條件的平臺，拓展耕作層剝離土壤需求空間，促進由縣（市、區）政府作為責任主體財政出資開展耕作層剝離再利用局面形成，通過“算大賬”和市場運作方式收回財政投入，不僅緩解占補平衡壓力，促進地方經濟發展，而且提高耕地質量，保障國家糧食安全，實現地方微觀發展與中央宏觀目標完美結合。