自然資源統(tǒng)一登記工作方法探究

姜囡

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽 110032）

自然資源統(tǒng)一登記是推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，落實(shí)黨的十九大報(bào)告精神的一項(xiàng)重要舉措。因此，研究探討自然資源統(tǒng)一登記工作的工作方法和技術(shù)路線勢在必行。筆者嘗試基于自然資源調(diào)查、確權(quán)工作的難點(diǎn)嗎，探究自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的技術(shù)依據(jù)和技術(shù)路線。

一、調(diào)查及確權(quán)工作難點(diǎn)

目前，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的基礎(chǔ)上構(gòu)建自然資源統(tǒng)一登記體系的難點(diǎn)，體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有待完善、登記單元彼此重疊、資源價(jià)值評(píng)估缺乏標(biāo)準(zhǔn)、各類資源數(shù)據(jù)良莠不齊。例如，在國家公園等自然保護(hù)地登記方面，生態(tài)保護(hù)紅線、國家公園功能區(qū)劃和土地利用總體規(guī)劃互相疊加，公共管制要求紛繁復(fù)雜，登記單元?jiǎng)澐执嬖陔y度。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國12個(gè)試點(diǎn)省份確權(quán)登記了40個(gè)自然保護(hù)區(qū)、20個(gè)濕地公園、19個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，但仍無法解決登記單元彼此界線不清、權(quán)屬不明的問題。以遼寧省盤錦市國家濕地公園為例[1]，該濕地國家公園總面積16萬平方公里，屬濱海濕地復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，分蘆葦沼澤、淺海海域、灘涂、河流、水庫、水稻田6種生態(tài)系統(tǒng)，地貌為遼河下游沖積平原，具有巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但在濕地公園的規(guī)劃與建設(shè)中，存在著許多權(quán)屬、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)方面的問題，始終缺少一個(gè)合理、科學(xué)、易操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。保護(hù)區(qū)管理處僅有占保護(hù)區(qū)總面積4.6%的使用權(quán)，其他土地權(quán)屬歸屬混亂，導(dǎo)致自然資源監(jiān)管不力，破壞嚴(yán)重。

隨著農(nóng)業(yè)開發(fā)、村屯建設(shè)和人口增長，對資源需求量劇增，導(dǎo)致自然資源嚴(yán)重退化，在資源退化和人口增長的雙重壓力下，形成過度開發(fā)資源枯竭和破壞環(huán)境環(huán)境惡化的惡性循環(huán)，自然資源的可持續(xù)開發(fā)利用難以為繼，故此，總結(jié)目前自然資源管理開發(fā)上存在的難點(diǎn)，明確管理部門，開展統(tǒng)一確權(quán)登記徑迫在眉睫。

1.調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有待完善

自然資源調(diào)查涉及對水流、森林、山嶺、荒地、灘涂及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)等國有自然資源的清晰界定，以滿足明確權(quán)責(zé)，有效監(jiān)管的需要，所涉及林地、草場、土地、礦產(chǎn)資源等在其管理部門所界定的概念上有重疊，內(nèi)涵外延不清。因此，需整合各部門技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范達(dá)經(jīng)研討達(dá)到基本一致后方可作為有效技術(shù)支撐。此外，由于此前多部門管理資源的局限性，部分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不全面、不完善科操作性查的問題在統(tǒng)一登記的過程中暴露出來，在調(diào)查過程中難以有效執(zhí)行，亟待進(jìn)一步修改完善。

2.登記單元彼此重疊

在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記過程中，生態(tài)空間涵蓋生態(tài)保護(hù)紅線、飲用水保護(hù)區(qū)、河湖和水利工程管理范圍紅線、國家森林保護(hù)區(qū)、國家公園、地質(zhì)公園、濕地保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、自然生態(tài)保護(hù)區(qū)等等，各類生態(tài)文明作為登記單元的定義互為條件、彼此重疊，專業(yè)覆蓋面廣、綜合性強(qiáng)。推進(jìn)自然資源調(diào)查需協(xié)調(diào)統(tǒng)一各部門對自然資源登記單元的界定和規(guī)范。

3.價(jià)值評(píng)估缺乏標(biāo)準(zhǔn)

目前，自然資源價(jià)值在行政管理層面并沒有統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，自然資源價(jià)值大致可分為三部分，即生態(tài)效益價(jià)值、經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值和社會(huì)效益價(jià)值，但由于價(jià)值需求不同，其所定義的價(jià)值功能體系迥異，無法確立統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。自然資源調(diào)查以確權(quán)登記、有效監(jiān)管、有序流通為目的，故此需要明確自然資源價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)調(diào)查目的。

4.數(shù)據(jù)良莠不齊

目前，各部門在日積月累的管理過程中，形成了對應(yīng)的自然資源調(diào)查登記數(shù)據(jù)，但由于技術(shù)力量薄弱、管理局限性及缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，各類自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)良莠不齊、難以收集、數(shù)據(jù)格式多樣、存儲(chǔ)分散，數(shù)據(jù)體現(xiàn)的重點(diǎn)內(nèi)容不同，邏輯不一致、精度和尺度各異，無法滿足統(tǒng)一登記要求，故此需完善相關(guān)數(shù)據(jù)，滿足統(tǒng)一登記技術(shù)要求。

二、工作技術(shù)依據(jù)

為解決上述難點(diǎn)，明確自然資源確權(quán)登記范圍、自然資源登記單元?jiǎng)澐旨熬幋a、自然資源調(diào)查、自然資源記載登記簿、自然資源登記信息管理與應(yīng)用等具體內(nèi)容，落實(shí)自然資源統(tǒng)一登記工作的依據(jù)包括四類：一是法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)章；二是自然資源主管部門制定的標(biāo)準(zhǔn)；三是自然資源統(tǒng)一登記技術(shù)方案；四是自然資源生態(tài)空間作為登記單元的定義及調(diào)查方法。

三、調(diào)查及確權(quán)技術(shù)路線及方法

1.制作自然資源分布調(diào)查圖

自然資源調(diào)查分布圖是設(shè)置自然資源及內(nèi)部自然資源類型單元，推進(jìn)自然資源調(diào)查工作的基礎(chǔ)。開展自然資源數(shù)據(jù)收集和分析，統(tǒng)籌各自然資源行政管理部門的管理標(biāo)準(zhǔn)確定自然資源統(tǒng)一登記調(diào)查的說明，依據(jù)各部門提供的登記數(shù)據(jù)，制作自然資源調(diào)查分布圖。

以自然資源調(diào)查類型表為基礎(chǔ)，提取各管理部門提供數(shù)據(jù)中有用的信息，將各自然資源管理部門的數(shù)據(jù)分析疊加形成分布匯總圖，自然資源分布匯總圖套合自然資源調(diào)查范圍，核對后，獲取自然資源調(diào)查分布圖。

2.設(shè)置登記單元和編碼

一是要確定登記單元設(shè)置原則。根據(jù)各自然資源管理部門此前確定的自然資源范圍、結(jié)合已登記的物權(quán)權(quán)屬邊界按不同的資源類型及其在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國防等領(lǐng)域的重要程度并考慮生態(tài)功能的完整性、權(quán)屬界線閉合的原則，在不沖突、可銜接、保持生態(tài)紅線的情況下，在調(diào)查工作底圖上，設(shè)置預(yù)劃登記單元及內(nèi)部自然資源類型單元。預(yù)劃單元范圍原則上選取調(diào)查范圍內(nèi)資源及資源所有權(quán)權(quán)屬界線的最大范圍。

二是自然資源類型單元編碼規(guī)則。以設(shè)置完的自然資源登記單元內(nèi)資源類型為數(shù)據(jù)源，按各自然資源類型單元具備唯一代碼的基本原則，依據(jù)《信息分類和編碼的基本規(guī)則和方法》，參照不動(dòng)產(chǎn)登記單元編碼規(guī)則，按照實(shí)際工作需要編制。編碼應(yīng)體現(xiàn)登記單元類型、區(qū)位屬性、唯一標(biāo)示、區(qū)塊隸屬關(guān)系、資源類型等。

三是制作預(yù)劃登記單元工作底圖。依據(jù)登記單元范圍線制作預(yù)劃登記單元工作底圖。一覆蓋調(diào)查區(qū)域的最新大比例吃正射影像圖，作為外業(yè)調(diào)查的工作底圖。對于現(xiàn)狀地物變化較大活影像不清的，采取航測方法獲得同等精度的正射影像圖。對自然資源調(diào)查分布圖和預(yù)劃自然資源登記單元范圍線進(jìn)行套合，獲得預(yù)劃登記單元資源工作底圖，將上述分布圖套合所有權(quán)界線，形成預(yù)劃登記單元底圖。由此獲得的工作底圖，涵蓋了自然資源的分布信息和所有權(quán)分布信息，為內(nèi)業(yè)分析提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

四是開展數(shù)據(jù)內(nèi)業(yè)分析。利用正射影像圖和預(yù)劃登記單元工作底圖，進(jìn)行初步調(diào)查，以現(xiàn)有資源為基礎(chǔ)，預(yù)處理登記單元內(nèi)存在的問題，獲取登記單元調(diào)查草圖，并在權(quán)籍調(diào)查表中記錄問題及處理方案。

3.發(fā)布首次登記通告

以權(quán)屬調(diào)查表為基礎(chǔ)，對內(nèi)業(yè)發(fā)現(xiàn)看可能存在問題的資源類型單元開展調(diào)查，形成權(quán)籍調(diào)查表。在開展資源調(diào)查前15個(gè)工作日，發(fā)布首次調(diào)查公告。首次調(diào)查是指在一定時(shí)間內(nèi)對登記單元內(nèi)全部國家所有自然資源所有權(quán)進(jìn)行全面登記，按照自然資源首次登記規(guī)定的通告、調(diào)查、審核、公告、登簿程序，進(jìn)行首次登記。

4.開展自然資源調(diào)查

一是核實(shí)權(quán)屬狀況。調(diào)查人員會(huì)同雙方直接人共同到現(xiàn)場指界。雙方認(rèn)定的界線，必須由雙方在權(quán)籍調(diào)查表上簽字。權(quán)屬界線有爭議的，應(yīng)現(xiàn)場調(diào)處。

二是界址和屬性調(diào)查。以自然資源類型為基礎(chǔ)，開展調(diào)查，記載自然資源分布的空間狀況、相關(guān)屬性及公共管制等。

三是繪制登記單元草圖，用于描述單元位置、界址點(diǎn)、線和相鄰單元的資源，不得涂改。

5.調(diào)查數(shù)據(jù)建設(shè)

經(jīng)調(diào)查確定的資源自然屬性和權(quán)屬需整理入庫，形成數(shù)據(jù)庫成果形式，基于地理信息平臺(tái)軟件，利用調(diào)查成果，開展數(shù)據(jù)庫建設(shè)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行坐標(biāo)系、完整性檢測。實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息與不動(dòng)產(chǎn)登記信息的有效銜接。

6.自然資源確權(quán)登記

根據(jù)現(xiàn)有資源管理行政機(jī)關(guān)設(shè)置，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行自然資源統(tǒng)一登記審核，通過后將不涉及國家秘密的自然資源登記事項(xiàng)在自然資源政府門戶網(wǎng)站上進(jìn)行公告，公告一般不少于15個(gè)工作日。公告期內(nèi)，相關(guān)權(quán)利人對登記事項(xiàng)提出異議的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)對異議開展調(diào)查。公告期滿無異議的，載入自然資源登記簿。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作程序繁瑣、時(shí)間跨度長、歷史意義重大，筆者嘗試探求這項(xiàng)工作的內(nèi)容、流程、技術(shù)路線，以期對工作的開展有所裨益。