耕地提質改造的管控對策研究

趙亮

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧 沈陽 110032）

耕地是我國最為寶貴的資源，是保障國家糧食安全和生態安全的根基，18億畝耕地紅線絕不容突破。新時期，黨中央、國務院提出加強耕地保護和改進占補平衡管理的政策，要求各地政府通過大力實施全域土地綜合整治和高標準農田建設增加優質耕地面積、提升耕地質量，以補充耕地和改造耕地相結合方式落實地區占補平衡任務，實現藏糧于地、藏糧于技。基于耕地資源類型和利用管理方式的多樣性，必須根據實際實施耕地提質改造有效管控，才能達到耕地數量、質量、生態三位一體保護總目標。

一、實施狀況

1.耕地提質改造是占水田補水田，增加糧食產能的重要途徑

根據調查統計，2017年-2019年全省耕地提質改造規模逐年提升，累計已達6.96萬畝，實現新增水田2.25萬畝，占補平衡耕地增加面積和質量提升面積基本持平，改造水田數量是開發水田數量的2倍，建設占用補充耕地的方式逐漸由傳統的宜耕后備資源開發消耗向耕地補改結合綠色發展轉變。可以說，耕地提質改造已經成為部分地區儲備占補平衡水田指標和糧食產能指標的主要方式，不僅破解了無地可墾、劣地開墾的難題，而且通過與易地統籌調劑方式合理搭配組合，極大的緩解了補充高等別耕地壓力，也實現了保護糧食產能穩定的目標。

2.耕地提質改造促進區域土地利用管理和經營方式轉變

“十二五”以來，我省持續開展農村土地整治和高標準農田建設，著力改善農業生產條件、優化城鄉用地利用結構和布局，達到耕地質量穩定改善預期效果，取得良好的經濟社會效益。現階段，耕地提質改造通過特定區域集中連片改善灌、排等農田基礎設施，以及采取保護性耕作和地力培肥措施，科學引導農村土地經營者將低效旱地整治成水田管理，調整和優化耕地利用結構，提升耕地質量等級，促進規模經營效益和農業產業現代化。目前，實施提質改造完成占補平衡呈現明顯的地域分異特點，項目集中在沈陽、鞍山、遼陽、鐵嶺等中部平原區，這些地區經濟發展較快，資源需求旺盛，資金投入有保障，但耕地后備資源相對匱乏，因此，項目組織實施意愿很強。遼西地區儲備耕地資源豐富，是全省補充耕地統籌調劑的重要輸出地，中低產田比重大，耕地質量限制因素較多，需要進一步評估提升空間和實際潛力。

二、存在問題

1.項目管理主體不明確

本輪機構改革將高標準農田建設職能統一調整至農業農村主管部門，而耕地提質改造是在既有耕地上實施的、能夠產生占補平衡水田指標和糧食產能指標的建設行為，自然資源主管部門如何深度參與項目立項、實施、驗收、上圖入庫、新增耕地核定全過程管理成為亟需解決的問題，需要各級政府協調明確。

2.項目建設缺少統籌規劃

耕地提質改造必須結合地方實際，以現實需求定投入規模，科學規劃選址，并與其他各類農田治理項目統籌開展，才能達到經濟、社會和生態效益最佳。根據調查，已經實施的提質改造項目主要是一些地區歸還重點項目承諾補充耕地歷史欠賬。此外，還有部分地區通過自行開發或引入社會資本集中儲備占補平衡水田指標，擬納入全省補充耕地指標調劑平臺，形成指標調劑收益，解決地方財力不足問題。耕地資源的無序開發和囤積一方面容易引起全省調劑市場供給側過度飽和，破壞公平競價秩序，另一方面零散的、不成規模的水田也面臨著后續使用和管理的壓力。

3.項目建設成效不明顯

首先，受耕地質量等級影響因素和評定方法限制，多數地區耕地提質改造后地塊利用等指數變化不能使質量等別提升至高一等級，造成實際質量變化程度無法量化。其次，項目建設仍是以土地平整、深翻、新建機井、修筑道路等傳統工程為主，缺少對農田景觀系統修復和保護的工程措施。最后，由于項目區域過度分散，項目投入和后期管護成本也隨之提升，一些項目出現了因農民意愿改變而不得不調整規劃設計，甚至已經改造好的水田發生改變耕種用途、農田基礎設施破壞情況。

三、對策

1.數量上，要更加注重充分發揮規劃管控的引領作用

一是省級層面應當強化計劃管控，嚴格控制各地年度耕地提質改造儲備占補平衡指標規模，避免盲目開發造成資源浪費。鼓勵地方在土地綜合整治和高標準農田建設時注重有針對性的提質改造，要量水而行，合理利用地表水，嚴格限制地下水使用，不搞脫離實際大規模水田開發，要因地制宜，采取有效措施切實提升耕地質量。二是市、縣級層面要把耕地提質改造整治要求和任務納入國土空間規劃，突出全域謀劃和統籌規劃，科學劃定重點實施區域、限制實施區域、禁止實施區域，準確評估耕地提質改造潛力空間，正確研判鄉村開展耕地提質改造的積極性和條件成熟程度，組織自然資源主管部門和農業農村主管部門牽頭負責，鄉鎮政府、農民和新型土地經營者協同審慎穩妥推進項目立項實施驗收管護，確保工作成效。

2.質量上，要更加注重強化水土資源利用效率管控

一是要抓緊完善當前耕地質量等別評價體系和方法，在此基礎上評估東、中、西部地區影響耕地質量等級和可提升方向的主導因素，結合地區水土資源條件，提出切實可行的改造利用方向。二是要加快研究制定土地整治墾造水田建設標準，指導各地規范、有序、合理開發水田。要明確項目選址條件，避免農業生產和生活用水矛盾；要提高田間工程建設標準和質量要求，確保驗收后的水田長期穩定可持續利用；要積極引導改造后的土地合理流轉，防范權屬糾紛隱患，充分發揮規模整治效益。三是做好提質改造成效評估和檢查復核。運用遙感監測等信息化手段及時跟蹤檢查改造的水田和農田灌溉設施利用和管護情況，避免不按照規劃設計用途利用，甚至發生插花地情況，確保建成的各項工程設施高效使用。

3.生態上，要更加注重和諧農田景觀構建和修復

按照新時期國土空間規劃和生態修復理念，破除單一的工程思維，把耕地提質改造活動融入全域土地綜合整治和高標準農田建設過程，堅持生態優先、綠色發展。項目實施過程中緊密結合山水林田湖草綜合整治，要注重耕作層土壤剝離用于提升耕作層質量，合理調配表土剝離區和覆土區域；要科學改良土壤，持續改善土壤結構、增加有機質、提高土壤肥力，促進農田生態系統修復；要加強農田生態景觀建設，系統運用工程創新技術、農藝技術、生物技術、生態技術等整治手段進行生態型耕地提質改造，盡量減少溝渠、道路硬化，合理開發利用水資源，著力改善土地生態環境、優化農田生態系統，促進美麗鄉村建設。