新中國成立初期黨和國家監督體系的歷史演進與時代價值

羅 星， 郭芷材

（1.中國紀檢監察學院，北京100877；2.清華大學 馬克思主義學院，北京100084）

一、探索與發展：新中國成立初期“四位一體”監督體系的形成（1949-1954）

新中國成立后，黨和國家在繼承發展馬克思主義黨內監督和社會監督理論的基礎上，結合國家治理面臨的新問題新情況新矛盾，開始建立適合中國國情的行政監察和司法監督體制，逐漸形成了包括黨內監督體系、行政監察體系、司法監督體系、社會監督體系“四位一體”的監督格局。

第一，黨內監督體系。在新中國成立之前，黨內紀律檢查機關名稱幾經改變，由最初的監察委員會改為審查委員會，后又更名為黨務委員會。由于受嚴峻革命斗爭形勢的影響，黨內專門監督機構在很長一個時期也不能有效運轉，紀律處分和黨內監督工作往往由各級黨委直接承擔。1949 年11 月，在中央政治局通過《關于成立中央及各地黨的紀律檢查委員會的決定》中，要求從中央到地方建立各級紀律檢查機關以加強黨內監督。各級紀律檢查機關的職責是檢查各級黨組織和黨員違反紀律的行為，受理、審查和決定對黨組織和黨員的紀律處分，或取消這些處分；在黨內加強紀律教育，使得全體黨員增強紀律意識等。1950 年，中央政治局批準了《中央紀律檢查委員會工作細則》，對中央紀律檢查委員會的組成機構、辦案程序、會議制度、報告制度、工作會議制度等進行了詳盡的規定。從領導體制上看，這一時期的紀律檢查機關是作為同級黨委的一個工作部門出現，在同級黨委領導下開展工作，是各級黨委在執行紀律上的“助手”［1］。到1951 年4 月，除了個別地區之外，縣級及其以上黨委均成立了紀律檢查委員會，地市級以上黨委和縣委還設立了辦事機構，配備了專門的干部。黨內監督不僅是紀委的責任，更是黨委的責任。但在實踐中，少數地方黨委以為黨內監督就是紀委的事情，自己當起了“甩手掌柜”。針對此種錯誤觀點，朱德在1951 年的講話中指出“黨的基層組織和下級黨委對于黨員違反紀律的事情，看得很平常，既不研究總結，也不向上級報告，采取一種庸俗的自由主義態度；而有些上級黨委對于紀律檢查工作也沒有足夠的重視［2］。在這個思想的指導下，各級黨委在加強對干部的管理和監督方面采取了一系列行動。

第二，行政監察體系。新中國成立前夕，黨就開始探索和設計適合中國國情的行政監察制度。在奠定新中國政治架構的藍圖《共同綱領》中明確提出，要在縣市以上各級政府中設立人民監察機關，強化對國家機關和各種公務人員履行職責的監督，并“糾舉其中之違法失職的機關和人員”。1949 年11 月在中央層面成立了中央人民政府政務院人民監察委員會，人民監察委員會內部設立辦公廳、第一廳（財政、銀行、海關等）、第二廳（工業、鐵道、郵電、交通等）、第三廳（內務、公安、司法、法制等）［3］。從地位上看，中央監察委員會作為政務院下屬的四個委員會之一，地位上高于各部、署等。政務院1950 年10 月批準的《人民監察委員會試行組織條例》對政務院人民監察委員會的設立、領導體制、職權進行了具體規定。中央人民監察委員會成立后，地方各級行政監察機關也紛紛建立。到1953 年底，共推動建立大行政區、省（市）、市（專署）、縣（市）四級人民監察機構3 586 個［4］。從職責定位上看，人民監察委員會的主要任務是監察國家機關以及公務人員有無違反國家政策和法律狀況以及是否存在危害國家利益的行為，并頒布決議和命令，審查其執行情況。同時，接受人民群眾對政府機關公務人員的控告。這一時期監察機關雖然作為行政機關的組成部分，但在監察對象上不僅覆蓋了行政機關的工作人員，還涵蓋了司法機關、審判機關的工作人員［5］。

第三，司法監督體系。十月革命勝利后，列寧為了加強司法機關的監督力量，于1922 年制定了《檢察監督條例》，把蘇聯的檢察機關定性為專門的法律監督機關，檢察機關可以對國家機關、各種團體組織、個人行為進行監督。新中國成立之初的司法監督在很大程度上是“以俄為師”［6］，并結合自身國情進行積極探索，把檢察機關定義為我國法律監督機關。中國人民政治協商會議通過的《中華人民共和國政府組織法》明確規定，成立最高人民檢察署作為最高檢察機關，其職能是對政府機關、公務人員和全體國民遵守法律狀況進行檢查。根據相關規定，最高人民檢察署設立三個處，其中第二處的主要職能是負責刑事案件偵察、檢舉以及公訴等事項，這其中就包括了對公職人員濫用權力犯罪案件的偵察事項。在《中共中央建立各級檢察署的指示》中要求在各大行政區、各省市都建立相應的檢察署，到1951 年則要在各個縣內普遍設立檢察署，并認為檢察工作不同于一般司法工作，要求負責檢察工作的干部必須政治品質優良、能力相當、作風正派［7］。為了進一步規范檢察機關的監督職能，1951 年制定的《中央人民政府最高檢察署暫行組織條例》規定：檢察署隸屬于人民政府，地方各級檢察機關在領導體制上實行雙重領導。檢察機關在懲治職務犯罪方面扮演了重要角色。

第四，社會監督體系。注重引入社會力量參與監督，是中國共產黨的優良傳統，這一時期社會監督的形式主要是輿論監督、群眾監督和民主黨派的監督。第一，發揮輿論監督的作用。1950 年4 月，中央發布了《關于在報紙上展開批評和自我批評的決定》，號召廣大人民群眾通過報紙和公開出版物揭露黨內存在的官僚主義、不正之風的現象，并要求被批評者要做出回應。不僅如此，中央還要求報紙的通訊員“要寫出群眾中和他們自己對于政府工作、生產建設事業和社會生活的意見”［8］。以《人民日報》為代表的黨刊在輿論監督上發揮了重要的作用，以讀者來信的形式公開曝光和揭露黨內存在的問題，有力促進了反腐敗斗爭的深入開展。據不完全統計，1950 年4 月《人民日報》收到的讀者來信多達1 600 多件，5 月增加到2 400 多件。人民來信來訪成了這一時期群眾開展監督的一個重要手段。政務院發布《關于處理人民來信來訪和接見人民工作的決定》，要求各級人民政府高度重視人民來信，見面談話應當熱情接待，對群眾的訴求要及時辦理。第二，建立人民監察通訊員制度。早在監察機關建立之初，中央就認為，監察工作不能僅僅依靠黨和政府，一定要走群眾路線，發動群眾參與到監察工作中去，要在政府各部門、各人民團體中聘請一批監察通訊員。從1950 年7月起，政務院下屬的人民監察委員會就開始在中央機關、國有企業、人民團體中選拔出一些優秀代表擔任監察通訊員。1953 年政務院通過了《各級人民政府人民監察機關設置人民監察通訊員通則》，要求各級人民監察委員會設置監察通訊員，發揮人民群眾對國家機關及其工作人員的監察作用。人民監察通訊員的任務主要有以下幾個方面：①調查政府機關與所屬部門工作人員存在的一切違法、損害國家或人民利益的行為和工作上的重要問題，并征求群眾對政府的政策、法令、工作的意見，向其主管的人民監察機關或所在機關、部門首長報告；②宣傳監察工作之意義及其作用，啟發人民群眾對國家機關及其工作人員進行監督；③管理并開檢人民監察機關在該機關、部門、團體、街道、村莊所設立的人民意見箱子［9］。人民監察通訊員在黨和國家政治生活中發揮了重要作用，及時反映揭發國家機關工作人員違紀違法、官僚主義的行為，對于加強監督工作提出了很多合理化意見，并向人民群眾宣傳監察工作的意義，及時收集到群眾中普通反映的問題［10］。為了更好調動這些通訊員開展監督的積極性，1954 年9 月，中央專門制定了《人民監察通訊員獎勵暫行辦法》，提出對在監督工作中具有突出貢獻的個人或組織，要給予相應的物質或精神獎勵。截止到1954 年9 月，全國設置了人民監察通訊員共計10.6 萬人。第三，發揮民主黨派的監督。新中國成立后，各民主黨派積極參與社會監督工作，有力推動了反腐敗斗爭的開展。

這一時期黨和國家監督體系具有鮮明的時代特點：在黨內和政府內部建立了專門的監督機構分別承擔紀律檢查和行政監察兩項職能，分別對黨員和政府機關工作人員形成有效監督和約束。檢察機關作為專門法律監督機構，對黨政機關、國有企業等各個群體工作人員依法履職狀況進行監督。社會監督通過發動人民群眾、民主黨派參與、讓各種輿論活躍起來，和其他監督相互協調、共同發力。從總體上看，在新中國成立之初的短短的幾年就構建了這樣一個相對比較成熟、各不同要素密切配合的監督體系是非常不易的。從實踐上看這個體系對預防腐敗、強化對黨員和所有公職人員的監督發揮了重要作用。

二、調整和變遷——曲折前行中的監督體系（1954-1959）

伴隨著社會主義改造的進程不斷加深，以及社會主義工業化的開展，黨情國情出現了一些新變化，這一時期黨和國家監督體系也隨之發生了相應的轉變。但是，由于對社會主義政治建設的規律認識不足，在探索的過程中也遇到了曲折。

（一）對原有黨內監督機構進行調整，以監委取代紀委

1955 年3 月，全國黨代表會議決定成立中央和地方各級監察委員會以取代原來的紀委。關于這一時期為什么以監委取代紀委，主要有以下幾個方面的考慮：第一，國家這一時期正在進行社會主義工業化建設和對農業、手工業等的社會主義改造，社會上不少尖銳的矛盾都反映到了黨內，黨內違法亂紀的現象明顯增多；第二，原有紀委權力受限，僅僅是作為同級黨委管理下的一個部門，不能檢查處理同級黨委委員的問題，對下級紀委的工作也不能過問，導致黨內監督工作成效大打折扣。

如果對比新舊兩個監督機構可以發現，新成立的監察委員會有以下幾個方面的特點：第一，更加強調工作的經常性，即經常檢查和處理黨中央各部門、中央國家機關以及人民團體中黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件。第二，獨立性更強，在產生方式上是由黨的代表大會產生而不是由同級黨委產生，上級監委可以檢查下級監委的工作，有權審查、批準甚至改變下級監委對案件所做出的決定。第三，職權有所擴大。相比與紀律檢查委員會，監察委員會監督的權限更加擴大，職責發展到“經常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件。”［11］從查辦黨員違紀問題拓展到查處黨員違反法律的問題，這體現了監委監督范圍在擴大，這表明這一時期的監委已經不僅僅作為黨內監督機構存在，其職能已經延伸到國家監察層面。隨后，各級監察委員會在全國建立起來。

不僅如此，在中央監委成立時，還注意發揮和其他監督主體相互配合，“黨中央和地方各級監察委員會必須同國家檢察機關和各級政府的監察機關密切結合進行工作，以便充分有效發揮黨和國家監督機關的作用。”在此思想的指導下，黨的監察機關和其他機關采取聯合辦案、共同研究相關處分的形式來加強協作。不僅如此，這一時期我們還總結了黨政監察機關的不同特點，強調要防止黨的監察機關以黨代政，放松檢查和處理違反黨紀的現象和行為，同時又要防止國家監察機關只注意有關黨紀案件而忽視其他違法行為的懲處。

（二）在國家監督的層面，人大監督正式確立，行政監督則逐漸式微

伴隨著中央黨和國家機構的調整與改革，大區一級的黨政機關逐漸退出歷史舞臺，1954 年的新中國首部憲法從法理上確立了人民代表大會制度，并明確提出各級行政機關都要接受人大的監督。在實際工作中要加強人大代表的視察工作，以方便廣泛收取人民群眾意見，并且能夠加強地方各級人大對地方政府的監督，由此確立人大在監督體系中的地位。在此后幾年，各級人大在聽取和審議政府工作報告、監督財政支出情況方面發揮了重要作用。

《中華人民共和國組織法》把政務院改名為國務院。與此同時，人民監察委員會也改為監察部，只在中央、省、自治區人民委員會中設立監察機關，縣以及不設區的市和市轄區不再單獨設立監察機關，可以派出相關的監察組對這些地方進行監察。監察機關的職責和過去相比也發生了變化：第一，監察機關職能有所調整，主要突出維護政紀；第二，監察范圍有所變化，即主要檢查各級行政機關、國營企業執行國民經濟計劃中存在的問題，不再對審判機關和檢察機關的工作人員進行監督；第三，除了受理對這些機關及其工作人員舉報之外，而且要受理這些機關及其工作人員對處分的申訴［12］。同時，由于1955 年成立從中央到地方的各級監察委員會，一直覆蓋到了鄉鎮乃至公社一級，黨的紀律檢查機關在實際工作中也承擔了大量行政監察的工作，二者的合并已經成為一種趨勢，以黨內監督代替行政監察成了當時的主流話語。周恩來在1959 年4 月召開的二屆人大會議上這樣指出，“監察部自設立以來，在維護國家紀律、監督國家行政機關工作人員方面做了許多工作。根據幾年來的經驗，這項工作必須在各級黨委的領導下，由國家機關負責，并且依靠人民群眾，才能做好。因此，監察部亦無單獨設立之必要。建議撤銷監察部，今后對于國家行政機關工作人員的監督工作，一律由各有關國家機關負責進行。”［13］1959 年國務院二次會議通過了撤銷監察部的決議，在之后相當長的一個時期內行政監察工作幾乎不復存在。

（三）在社會監督上的曲折探索

1956 年中共八大對建立黨和國家監督體系做了重要探索，提出了一系列好的思想，比如要加強群眾對國家機關及其工作人員的監督，在輿論監督上要堅持“百花齊放、百家爭鳴”，把“長期共存、互相監督”作為和民主黨派之間合作的方針，鼓勵民主黨派參與監督。為了解決黨內存在的官僚主義和部分干部身上的特殊化現象，毛澤東曾經設想通過“開門整風”的形式歡迎民主黨派參與到對黨和國家政治生活的監督。但遺憾的是，這些好的設想在實踐中出現了偏差。與初衷發生相當大的背離，群眾監督和輿論監督在這一時期出現了曲折，“疾風暴雨”式的群眾運動成了監督的主要形式，“大鳴大放大民主”代替了和風細雨式的輿論監督。

三、經驗與啟示：監督體系演變的時代價值

從世界各國反腐敗和強化監督的實踐來看，由于每個國家在歷史文化傳統、政治發展道路上都有著較大差異，這就需要結合本國國情來探索適合自己的監督模式。雖然中國共產黨成立以來就針對權力監督進行了細致的探索，但直到執政后才真正意義上建立起黨和國家監督體系。我們應當充分肯定這一時期探索的重要意義，那就是這十年的探索奠定了當代黨和國家監督體系的基本框架。當代“黨和國家監督體系”中許多構成要素，比如黨內監督、國家監察、司法監督、民主監督等在這一時期已有基本的雛形。由于在制度的初創期，這一時期探索也難免存在一些缺陷：第一，在領導體制上，黨內監督機構曾長期受同級黨委領導，導致權威性不足，影響監督工作的效果。第二，各種監督主體往往呈現出各自為戰的局面，沒有形成有效的銜接機制。黨內監督和行政監察二者在監督對象上有很大的一致性，需要建立相互配合的機制，但在后來一個時期在強化黨內監督的同時，行政監察力量沒有跟上，甚至取消了行政監察機關，影響了監督的實際效果。第三，制度建設不足。雖然這一時期有不少關于監督制度好的設想和做法，但由于沒有上升為制度安排，很多好的做法沒有能夠得到堅持。總結這一時期探索過程中的經驗教訓，對于我們在新時代健全黨和國家監督體系是大有裨益的。

（一）要堅持和加強黨對監督體系的全面領導

堅持和加強黨的全面領導，不僅是健全黨和國家監督體系的根本保證，也是中國特色權力監督體系的鮮明特征。西方國家的政治發展建立在“三權分立”和“多黨競爭”的邏輯之下，這就決定了其各種監督主體雖然擁有共同的法律責任，但不可能形成共同的政治責任，更不可能形成具有整合效應的權威力量［14］。在中國當代的政治語境中，“黨和國家”是緊密聯系而不是可以分離的概念，我國的政治體制決定了權力監督體系的配置應該堅持“黨和國家一體化”而不能是分開進行，中國共產黨不僅要實現好對各級黨組織和黨員的監督和管理，而且要領導好整個國家監督工作的開展。在黨和國家監督體系中，包含黨內監督、國家監察、人大監督、審計監督、司法監督、民主監督等多個要素，這些要素之間不是簡單的并列關系，而是有著內在的結構和層次，其功能定位和重要程度也有差異。正如習近平總書記指出，“黨的領導是全面領導、黨的執政是全面執政，這就決定了黨內監督在黨和國家監督體系各種形式中是最基本的、第一位的。”［15］在新中國成立以來建構黨和國家監督體系的過程中，始終堅持把黨的全面領導貫徹到監督體系中。在做好黨內監督工作的同時，還建立起黨對行政監察制度、司法監督制度的領導體制，并積極鼓勵和引導開展廣泛的輿論監督、社會監督等。

（二）要通過體制機制改革來提高監督的效能

黨的十九大對健全黨和國家監督體系提出的一個重要目標是權威高效，要求實現監督體系運轉的權威高效，不僅要在擴大監督的覆蓋面上做到“無死角”，更要通過相應的體制機制的改革來提高監督效能。影響黨內監督效果的一個核心因素是如何處理紀委和同級黨委的關系。新中國成立初期，紀委自身的定位是同級黨委工作的助手，在領導體制上一直接受同級領導，導致監督的權威性不夠，工作中往往遇到較大阻力。1955 年以監委取代紀委，目的就是增強監督機構的權威性和覆蓋面。同樣，行政監察機關作為行政機關隸屬的部門，由于級別較低，在監督的權威性上受到很大限制。十八大以來黨和國家監督效能有了明顯增強，一個重要原因就是強化了上級紀委對下級紀委在案件查辦、人事提名上的領導，在巡視全覆蓋的基礎上靈活采取專項巡視、機動式巡視、巡視回頭看等多種形式，使得監督效能得到較大提升。特別是通過深入推進國家監察體制改革，改變了過去行政監察范圍過窄、級別過低的現象，顯著提升了國家監察的力量。

（三）黨內監督和國家監察二者具有極強的互補性，需要統一起來，但不能相互替代

在黨和國家監督體系中，黨內監督和國家監察機關的監督起到了支柱的作用。在無產階級政黨長期執政的條件下，如何探索黨政聯合的監督體系是一個重要的命題。列寧曾在1923 年建議實現黨的中央監察委員會和國家層面的工農檢察院的合署辦公。在新中國成立后相當長的一個時期中，黨內監督機構和國家監察機關獨立行使職權，各自履行自身的監督職責。由于國家機關的公職人員大部分是中共黨員，二者無論是在監督目標、監督對象、監督方法上都具有極大的相似性，很難完全區分開來，只有進行密切配合才能取得好的效果。為了加強二者之間的合作，1952 年中央發布了《關于加強黨的紀律檢查工作的指示》，提出各級黨的紀律檢查機關和行政監察機關可以酌情開展合署辦公，以便形成監督合力。在這個思想的指導下，一些地方開始嘗試二者之間合署辦公，這些探索都是有益的。之后，隨著黨內監督的地位逐漸提升，對于國家監察工作重視不足，監察機關甚至遭到了撤銷，給我們的監督工作帶來了許多曲折。盡管黨內監督與國家監察之間具有極強的互補性和一致性，但由于二者分別隸屬于黨政不同的權力監督序列，并不能相互替代。隨著國家監察體制改革的推進，各級紀委監委在工作機制上也實現了合署辦公，但“合署辦公”并不意味著機構合并，一個作為黨內監督專責機關，一個是國家監察專責機關，不能以黨內監督代替國家監察。

（四）要注重發揮社會監督力量，形成有效的監督合力

健全黨和國家監督體系是一項系統工程，各個監督主體和力量應相互貫通，發揮“1+1>2”的合力效應。群眾監督、輿論監督、網絡監督等作為重要的社會監督力量，它們具有廣泛性、全面性、及時性的特點，也是擴大民主參與、實現群眾自我管理的重要手段。要善于引導社會監督，使其能夠往正確的方向發展。雖然新中國初期以群眾運動的形式開展監督，工作出現曲折，但也不能因此就否認了群眾參與在監督工作中的作用。健全監督體系要充分走群眾路線，但不能像過去那樣采取群眾運動的形式開展。汲取新中國成立初期群眾監督的經驗教訓，要特別注意在法治的軌道上引導群眾參與監督，保護群眾檢舉、控告的權力，使群眾在監督工作中發揮“利器”的作用。