重大疫情防控背景下鄉村基層治理能力考察
——以湖北省漢川市鄉村為例

趙 龍， 張淑東， 張夢雅

（長春理工大學 馬克思主義學院，吉林 長春130022）

2020 年初，一場突如其來的新冠肺炎疫情襲擊了荊楚大地。相比于城市地區，廣大鄉村地區地域遼闊、居民居住分散、醫療資源短缺，疫情防控形勢更為復雜。因此，鄉村基層治理能力會對疫情的防控工作產生重大影響。

一、漢川市鄉村基層疫情防控現狀

湖北省孝感市是全國疫情僅次于武漢市的地區，而漢川市又是孝感市內疫情第二嚴重的市。漢川市地處武漢城市圈的核心圈層，下轄24 個鄉（鎮、場）辦事處，共542 個行政村，2018 年全市戶籍總人口約108萬，其中農業戶籍人口約83萬，約占總人口的76.85%。截至2 月24 日，全市累計報告確診病例753例，其中鄉村確診病例507例。為充分了解漢川市鄉村基層疫情防控情況，2月15-21 日，我們采用電子問卷與電話訪談相結合的方式進行了調研，共回收1386 份有效問卷，覆蓋24個鄉（鎮、場）、466 個行政村，訪談了15 位來自不同鄉村的群眾。

（一）防疫人員結構分析

表1 數據顯示，鄉村的防疫工作隊由村鎮干部、村鎮醫生、警務人員和志愿者等多方面力量共同組成，防疫人員構成上總體多元合理。鄉村防疫工作隊中，村鎮干部和志愿者是主力，但只有42.27%、28.97%的鄉村防疫工作隊有村鎮醫生和警務人員，表現出鄉村防疫工作醫療和治安維持資源緊缺的現狀，不利于落實市疫情防控指揮部“黨員+醫生+警務人員”組合摸排疫情的工作要求。

表1 鄉村防疫人員結構

（二）疫情防控措施分析

表2數據顯示，疫情防控措施除全部鄉村嚴格落實封閉式管理要求外，在排查疑似患者和防疫知識宣傳這兩項工作方面也落實得比較好。在排查疑似患者工作方面，各鄉村采取逐戶摸排與重點追蹤武漢返鄉人員為主，輔之以自我報告和群眾報告的方式進行，有約39.76%的鄉村達到了每天摸排的標準。受防疫人員緊缺、村民居住分散等因素影響，在實施封閉式管理近一個月，仍有約15.24%的鄉村居民受訪者表示沒有排查到，排查覆蓋率有待進一步提升。對于排查中發現的疑似患者，約52.94%的鄉村直接送定點接診醫院，采取集中隔離和居家隔離予以應對的鄉村，占比分別約為21.57%和15.69%，另有約9.80%的鄉村采用集中隔離和居家隔離相結合等方式。在防疫知識宣傳工作方面，各鄉村充分運用了新媒體和傳統媒體相結合的方式進行宣傳，其中主要的宣傳載體是“村村響”廣播和車載式移動廣播。

表2 鄉村基層防疫工作具體措施

（三）封閉式管理中群眾心理狀態分析

實行封閉式管理一個月后，絕大多數群眾的心理狀態有所波動。表3數據顯示，本次接受調研的1386位群眾中，有約86.65%的群眾表示情緒受到疫情影響，并且約15.51%的群眾情緒因受疫情影響比較急躁。表明亟須加強群眾心理健康疏導，引導群眾理性看待疫情，支持防疫工作。然而，調研表明只有約19.61%的鄉村開展了群眾心理健康輔導工作，且大多也是以播報心理健康輔導資料這種比較簡單的方式進行了輔導。

表3 封閉式管理中鄉村基層群眾心理狀態

（四）群眾對鄉村基層疫情防控工作態度分析

自漢川市疫情防控指揮部發布疫情防控動員命令以來，各鄉村因地制宜落實防疫工作要求，鄉村基層疫情防控工作已經取得了階段性成果。表4 數據顯示，約59.88%的群眾非常和比較認可疫情防控工作成效，沒有群眾認為防疫工作混亂。

表4 群眾對鄉村基層疫情防控工作態度

表5數據顯示，大多數群眾比較關注防疫工作的進展，對鄉村基層防疫工作提出了一些要求，其中約80.38%的群眾要求加強基本生活物資保障，約66.67%群眾要求重視消毒滅菌工作，約58.15%的群眾要求關注群眾的心理健康。這說明鄉村基層疫情防控工作在這些方面還存在短板，亟須集中力量加以解決。從表5中數據還可以看出，鄉村基層疫情防控工作在防疫知識宣傳、疑似患者排查和安置等方面做得比較好，群眾認可度較高。

表5 鄉村基層疫情防控工作改進方向

二、鄉村基層治理在重大疫情防控中的作用

面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情，加強鄉村基層治理，有利于迅速構建聯防聯控體系，有效防止疫情擴散，維護好鄉村基層社會穩定，為打贏防疫阻擊戰奠定堅實基礎。

（一）迅速構建聯防聯控體系

面對“新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件”［1］，必須堅持疫情防控全國一盤棋、城鄉一盤棋。由于漢川市轄區內鄉村眾多，大多數人口也分布在鄉村，并且春節從武漢返鄉的農民工較多，眾多因素加劇了漢川市鄉村基層防疫的嚴峻態勢。自漢川市疫情防控指揮部于1月24日發布全市實行封閉式管理命令后，各鄉村迅速成立村黨支部領導下的防疫工作隊，在一周時間內實現全域鄉村的封閉式管理，其中約60%的鄉村在三天內就實現了封閉式管理。各鄉（鎮、場）基本以行政村為單位劃分防控區域，將防疫責任落實到個人，整體上應對突發公共衛生安全事件的反應較為靈敏、防控措施較為有力。各鄉村在村黨支部的領導下成立了村“兩委”班子成員為骨干、志愿者和聘任人員參與的防疫工作隊，打造了職能明確、分工協作、防控高效的防疫單元，構建聯防聯控體系，發揮疫情防控的整體性效能。

（二）有效防止疫情外輸內擴

建立聯防聯控體系是疫情防控的基礎，各防疫單元更需要嚴格落實各項防疫工作要求，因地制宜將疫情防控工作抓實落細，才能有效防止防控區域內疫情向外輸出、向內擴散。從實際調研情況來看，漢川市各鄉村基層主要從以下幾個方面狠抓疫情防控工作。

一是落實好封閉式管理要求。防疫工作人員全天候嚴守鄉村出入口，嚴查出入人員、車輛；不間斷在居民區巡邏，嚴防出現外出閑逛等違反封閉式管理要求的問題，力爭做到“足不出戶、人不出村、路不見車、街不見人”。二是加強防疫知識宣傳教育。各鄉村積極利用“村村響”廣播、車載式移動廣播和微信、抖音等方式來宣傳防疫知識，讓廣大群眾自覺配合做好鄉村基層疫情防控工作。三是強化對疑似患者的排查和安置。按照市防疫指揮部要求，許多鄉村都組織防疫人員對防控區域內的群眾進行了多次體征狀況摸排工作，重點做好武漢返鄉人員體征狀況的登記管理，力求對疑似患者做到“早發現、早報告、早隔離、早治療”。此外，部分有條件的鄉村還設置了配套設施齊全的外出人員集中隔離觀察點。在這些既具有普遍性又具有區域特殊性防控措施的共同作用下，漢川市鄉村基層疫情沒有出現大規模外輸內擴現象。

（三）切實維護鄉村基層社會穩定

“中外歷史上，大疫大災往往導致社會失序，社會失序又使抗疫抗災雪上加霜。”［1］面對突如其來的新冠肺炎疫情，在對抗瘟魔的同時，也需要重點關注社會新增不穩定因素，竭盡全力維護社會大局的穩定，為抗擊疫情奠定良好的社會環境基礎。為維護鄉村基層社會穩定，漢川市各鄉村基層防疫工作隊主要圍繞依法依規開展疫情防控工作和努力滿足人民群眾日常生活需要兩個方面來開展工作。在依法依規開展疫情防控工作方面，防疫工作隊認真落實各項防疫工作要求，齊心協力遏制疫情蔓延，及時通報疫情防控工作進展，穩定長時間處于封閉式管理狀態下的群眾心理變化。在滿足人民群眾日常生活需要方面，防疫工作隊盡力滿足防疫區域內群眾的基本生活物資和必需藥品的供應，陸續推出免費代購服務，為人民群眾安心居家隔離防疫排憂解難，維護鄉村基層社會的有序運轉。

三、鄉村基層治理在重大疫情防控中的問題

“新冠肺炎疫情是一次危機，也是對國家治理體系和能力的一次大考。”［2］當前疫情防控已取得來之不易的階段性成果，但調研也表明鄉村基層在疫情防控過程中，還不同程度地存在一些突出的問題。

（一）防疫工作方式較為單一

調研表明，許多鄉村在疫情防控過程中，將工作重心放在了封閉式管理和防疫知識宣傳教育上，只有部分鄉村根據自身實際情況開展積極主動的防疫。此外，即便是落實得比較好的封閉式管理和防疫知識宣傳教育工作方面，也或多或少存在一些問題。比如，封閉式管理將工作重點放在了封堵交通要道上，防疫知識的宣傳教育大多依靠播讀政策文件方式展開，導致宣傳教育效能有所削弱。在疑似患者摸排方面，只有部分鄉村達到了每天摸排的標準，且防疫工作方式較為單一、固化，影響了疫情防控工作的整體成效。

（二）有限醫療資源利用效能偏低

雖然國家有關部門明確指出鄉鎮醫院不承擔本次疫情接診工作，但是不意味著鄉村基層的有限醫療衛生資源不能發揮作用，許多地區已經摸索出并正在推廣“黨員+醫生+警務人員”的防疫人員組合模式。但調研顯示（表1），只有約42.27%的鄉村防疫工作隊中有醫務人員參加，有的鄉村甚至直接關閉了衛生所，導致有限醫療資源在疫情防控工作中的作用沒有充分發揮。雖然鄉村醫生不擔負新冠肺炎診治工作，但是他們能夠在鄉村發熱人群摸排過程中發揮重要作用，在疑似患者集中隔離觀察過程中提供專業幫助，從而提升鄉村基層疫情防控工作效率。此外，鄉村衛生所也可以在一定程度上滿足封閉式管理期間群眾的求醫需求，切實保障防疫期間人民群眾的身體健康。

（三）日常基本生活物資供應緊張

要想讓廣大居民自覺配合好封閉式管理的防疫工作要求，必須落實好日常基本生活物資保障工作，消除廣大人民群眾的后顧之憂。調查顯示，本次調研所覆蓋的鄉村中，約75.37%的群眾可以通過自購或代購的方式獲得基本生活物資，但約80.38%的群眾還是希望防疫工作隊加強對日常基本生活物資的供應管理。調查發現，許多鄉村是從實行封閉式管理半個月以后才開始陸續推出免費代購物資服務，并且可供選購的生活物資種類大幅減少，肉類和新鮮蔬菜供給緊缺。

四、提升疫情防控背景下鄉村基層治理能力的對策

（一）充分發揮基層黨支部戰斗堡壘作用

習近平總書記在部署疫情防控工作時強調：“能不能打好、打贏這場疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰，是對各級黨組織和黨員、干部的重大考驗。”［1］疫情防控事關人民群眾生命健康安全，按照漢川市鄉村基層防疫工作要求，各鄉村都成立了村黨支部領導下的防疫工作隊，黨員自覺發揮先鋒模范作用，將本次防疫工作作為“不忘初心，牢記使命”主題教育成果的檢驗，把初心落在行動上、把使命擔在肩膀上。特別是村黨支部書記擔起了鄉村基層疫情防控工作領導重責，廣大黨員帶頭做好設卡蹲守、防疫宣傳、疫情摸排、消毒殺菌和物資保障等方面工作，把最臟、最累、最危險的工作留給自己，切實將防疫工作落到實處、干出實效。隨著防疫工作的推進，疫情防控工作覆蓋面和工作強度明顯加大，村黨支部要統籌調度防疫人員，以黨員的旗幟作用提升防疫工作成效，為鄉村基層疫情防控工作發揮堅實的領導協調作用，奠定牢靠的組織基礎。

（二）認真落實群防群治要求

關于基層疫情防控工作，習近平總書記做出了明確指示：“基層黨組織和基層干部要廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，全面落實聯防聯控措施，構筑群防群治的嚴密防線。”［1］鄉村地區村民居住較為分散、醫療衛生條件有限，開展疫情防控工作困難更多，為落實“早發現、早報告、早隔離、早治療”的防疫工作要求，必須要堅持群防群治防疫戰略。疫情防控的群防群治戰略，首先體現在鄉村防疫工作隊人員構成上。按照漢川市疫情防控指揮部要求，各鄉村都要成立至少三十人的防疫工作隊，積極吸納體征達標的志愿者加入工作隊，充實防疫工作隊伍。其次，在疑似患者摸排方面也要重視群眾力量，做到對疑似患者的及時發現和隔離觀察，以有效應對復雜多變的疫情。再次，在違反防疫工作規定的監督方面，人民群眾一方面要及時監督舉報村民閑逛等不符合封閉式管理要求的行為，另一方面也要對防疫工作隊的工作狀況進行監督，嚴防出現“燈下黑”現象，以雙重監督工作機制確保疫情防控工作有序、有效開展。最后，在群防群治狀態下，村民之間可以通過恰當的方式互幫互助，盡力協助防疫人員照顧好孤寡老人、殘疾人等困難群體的生活。總之，面對重大疫情，群防群治戰略能夠在最短時間、最大范圍內動員防疫力量，發揮人民群眾力量抗擊疫情。

（三）高度重視輿情監管與引導

在疫情防控期間，真實的輿論信息有利于疫情防控工作的開展，謠言則會對疫情防控產生阻礙作用，甚至威脅社會穩定。因此，鄉村基層疫情防控必須高度重視輿情監管與引導，做到敢于發聲、善于發聲。一是要關注網絡信息動態，以恰當的方式引導輿論。防疫人員應當留意社會動態，積極利用各種網絡交流工具傳遞正能量，引導群眾理性看待各種信息，及時在群眾中辟謠，齊心協力抗擊疫情。二是要加強對防控區域內的輿情監管與引導。位于疫情重災區的漢川市各鄉村，自身就是一個新聞信息中心，防疫人員除了自身做到謹言慎行外，還要加強對群眾言行的監督和引導，及時阻止謠言的產生和發酵，努力營造強信心、暖人心、聚民心的輿論氛圍。

（四）建立健全物資管理機制

大范圍內防控重大疫情，對生活和防疫物資耗損大，必須要加強對各類物資的統籌管理，提高物資利用效率。長時間實行封閉式管理，日常生活物資供給問題也必須納入疫情防控工作的整體規劃中。例如，防疫工作隊將全村劃分為幾個區域，分別安排專門的供應點對接，利用網絡聊天群協調物資供需，由防疫人員統一購買、集中配送。這種物資供給方式既有效減少了人員之間的接觸，又能夠滿足群眾的日常生活需求，確保了防疫工作的順利開展。此外，各鄉村防疫工作隊還要加強對有限防疫物資的保管和配置，建立嚴格的防疫物資登記管理制度，通過優化資源配置提升防疫物資使用效率。

五、結 語

習近平總書記指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是關系黨和國家事業興旺發達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題。”［3］在本次新冠肺炎疫情的防控實踐中，充分證明了這一重要論斷的科學性和前瞻性。國家治理體系和治理能力現代化不可能一蹴而就，必須要高度重視鄉村基層治理這一國家治理體系的重要組成部分，不斷完善鄉村基層治理體系、提升鄉村基層治理能力。本次突發重大疫情，既是對我國鄉村基層治理能力的考驗，同時也為鄉村基層對標人民群眾美好生活需要查漏補缺、提升鄉村基層整體治理能力提供了一個機會。各鄉村應主動以本次重大疫情防控為契機，與時俱進創新治理理念、治理方式和治理手段，切實提升疫情防控常態化趨勢下鄉村基層疫情防控能力和整體治理能力，為全面打贏疫情防控阻擊戰貢獻力量，為實現國家治理體系和治理能力現代化夯實基礎，充分發揮社會主義制度優勢，更好滿足人民群眾對美好生活的新期待。