社會資本投入土地整治新模式的經驗及效益分析
——以新民市為例

白玉皎

（沈陽市土地儲備服務中心 遼寧 沈陽 110032）

伴隨著新民市社會經濟的飛速發展，傳統土地整治項目的單靠政府財政投資模式已經不能滿足新形勢下耕地占補平衡的需求。為此，沈陽市創新土地整治機制，發揮市場能動性，鼓勵引導社會資本參與土地整治，將“田園綜合體”作為鄉村新型產業發展的亮點，讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的“田園綜合體”，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。

一、傳統土地整治模式的弊端分析

1.投資來源單一

經濟發展與有限用地空間矛盾日趨突出，耕地后備資源日益匱乏，大面積連片易于整治的后備資源所剩不多，地塊零散且整治難度較大。同時，由于地方經濟轉型壓力大，政府無力投入大量資金進行土地整治，整治工程難度和資金匱乏程度日趨嚴重，單一的政府財政投資的土地整治管理模式及投資力度已難于滿足耕地保護與占補平衡的需求。項目開展內生動力不足，資金籌措市場化不足。

2.整治模式單一

土地整治項目以建立集中連片基本農田和提高耕地質量為工作重心，整治后農業產業結構單一，田水路林村的綜合整治依然以物理工程建設為主，缺少農田防護工程、農田生態系統修復的生物工程及農田景觀建設等建設工程，導致整治項目建設區整體生態環境效益低，無法實現經濟、社會和生態效益均衡發展。工程要素單

一、環節割裂，分散部署、機械 拼湊，系統性、整體性和協同性不強。

3.功能單一、效能不足

項目區及周邊自然、社會、經濟等環境綜合統籌力度不夠，功能單一、效能不足。整治項目實施后，依然采用傳統零散承包模式，接續產業銜接不到位，最終未形成地方規模化特色農業。

4.城鄉差距日趨兩極化

土地整治項目雖然使項目區內部的耕地數量和質量上有所提高，但是種植模式無變化，依然屬于小作坊式自產自銷，農民收入無顯著增加，城鄉經濟差距日趨增加。

5.整治項目后期管護不到位

土地整治項目在竣工驗收移交當地使用后，水利、道路、電力、防護林等配套設施都需要定期維護，由于項目管護資金不足，管護責任人及責任制度不明確，出現有人用，無人管，只用不修，壞了就廢等問題，致使項目及配套設施失去原有價值，造成資源嚴重浪費。

二、新民市社會資本投入土地整治項目概況

黨的十九大提出的農村全面實施鄉村振興戰略，中央一號文提出的“田園綜合體”作為鄉村新興產業發展的亮點措施。結合中央一號文件“支持有條件的鄉村建設，以農民合作社為主要載體，讓農民充分參與和收益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范”，新民市政府提出在公主屯鎮王學坊村、安樂村建設田園綜合體示范點建設，實施“鄉村綜合體示范項目一期工程（旱改水工程）”。該項目于2018年5月提出立項，項目建設規模為298.2554公頃，總投資5857.72萬元，建設期為6個月，主要工程內容包括68.2518公頃的土地整理項目，273.7352公頃的耕作層地力保持工程，新打機電井78眼，鋪設水渠工程45.1千米，新修排水溝8.5千米，修橋5座，修建管涵81座，修繕水泥田間道21.3千米。

三、特色做法及經驗

1.建立多元化投入機制

為突破資金來源單一、土地整治項目規模和整治力度受限的問題，新民市政府按照“政府引導，企業參與、市場運作”的要求，以旱改水工程為試點示范區，充分利用開發性金融機構、政策性銀行和社會資本等對土地綜合整治支持作用，建立多元化投入機制，解決資金來源問題[1]。

2.打造地方特色的觀光農業

圍繞農業增效，農民增收，農村增綠的原則，在公主屯鎮王學坊村、安樂村通過旱改水、打井、布溝渠、修橋涵和水泥路等工程形式達到產業結構調整的要求，以有機綠色稻米為出發點，將項目區與周邊環境銜接，打造良好的公共服務和環境風貌，實現“三產融合”，推動綠色農業與田園風光游，實現以點帶面，帶動周邊經濟的作用。

3.政府引導，多方參與

本次試點工作中積極動員了公主屯鎮王學坊村、安樂村廣大人民群眾，通過政府引導，組織企業、各行各業專家、有先進成熟經驗的合作社技術帶頭人協同當地群眾多次踏勘及例會研討，充分發揮農村集體組織在鄉村治理中的主體作用，讓地方農民參與到田園綜合體的打造及規劃設計中，也為后期地方使用及管護工作奠定了良好的社會基礎及技術支持[2]。

4.通過農村土地承包經營權流轉，提升土地使用價值

采用政府引導以農業企業、農民專業合作社為對象的農村土地承包經營權流轉，使農業生產逐步走上專業化分工、規模化生產、產業化經營、企業化管理的發展道路，社會化生產提升了農村土地使用價值，為吸納金融資本和社會資本創造了有利條件，為農村土地承包經營權流轉市場提供了動力源泉。通過農村土地承包經營權流轉，形成規模化有綠色農業為主體的“三產融合”。

5.規范地管好、用好資金

為確保建設資金的合理、有效使用，項目資金按固定資產投資項目財務制度的規定使用，“專賬管理，專款專用”的原則，按規定開支的辦法進行管理，達到“賬據、賬物、賬錢”相符，提高資金使用效率，并做到以下四個堅持：實行項目專賬，專款專用、單獨核算，不得擠占、挪用、截滯留；按照規定的開支范圍支出，不突破投資總額；嚴把資金流轉渠道，層層設立專賬，實行一支筆審批；做好項目資金決算，嚴格資金審計，確保項目資金落到位。

6.保護農民利益，增加農民收入

在指導組織土地經營權流轉過程中，沈陽市始終注意保護農民利益，增加農民收入，這也是決定土地承包經營權流轉能否成功的首要條件。主要體現在：一是農村土地承包經營權流轉租金一般都高于農民種植糧食作物純收入；二是流轉合同一般都明確了受讓方優先雇傭原承包戶勞動力的條款，拓展了農村土地承包經營權流轉后農民的就業渠道，使農民不離鄉村得到了較高的工資收入。

7.加強各階段的管護工作

項目竣工驗收后， 及時辦理移接交手續，并制定完整的管護措施，明確管護主體，落實管護人員，加強管護。工程運行期間，建立完善的管護資金籌措體系和明確的工程管護責任制度，管護資金安排專人專管，具體來源如下：水源工程（機電井、蓄水池等）采用有償使用，在建立水價機制同時預留專款用于后期管護；整治后對項目區內土地承包費重新核定，并預留一部分收支做為水利、電力等工程日常維護和檢修費用；整治工程移交時預留專項管護資金轉交給當地政府和部門，用于支付管理人員的管理經費以及維修費用。

四、效益分析

1.社會效益分析

首先，通過土地整治，形成完善田間道路和農田灌排系統，實現旱改水，達到提高耕地質量的目的；其次，提高道路建設標準，道路通達率達到100%，農田灌溉設計保證率達到75%，完善了生產條件；最后，通過土地整治項目預計年純收入687.60萬元，年凈增產值534.90萬元，促進農民增收，縮小城鄉貧富差距，帶動村域農業和旅游業發展。

2.生態效益分析

通過水泥路和灌排系統的硬化等工程，將實現路成網，田成方，旱澇保收，使項目區環境更加美觀，生態有所改善，提升村域整體形象和文化特色，促進觀光農業的發展。

3.經濟效益分析

項目實施后增加糧食總產能388.95噸，增加直接經濟效益534.90萬元，靜態投資回收期11年，投資收益率為9.13%，土地利用經濟效益顯著，經濟可行。提高了基本農田集中化程度，為農業規模化經營和土地流轉創造條件。

五、結語

社會資本導入土地整治項目是土地整治項目可持續發展的必由之路，更是農村推動集約利用和城鎮化發展的必備條件，做為保障糧食安全和土地用地指標的整治項目，應逐步全面開放社會資本投資，將社會投資者和政府效用達到效用統一。