遼寧省砂石礦山高質量發展趨勢與預判分析

董君

（遼寧省自然資源事務服務中心 遼寧 沈陽，110032）

遼寧是礦業大省，礦業經濟為老工業基地的振興發展提供了重要的物質支撐做出了重大貢獻。近年來，隨著遼寧經濟發展進入新常態和資源環境約束進一步趨緊，各類礦山特別是砂石礦山積累的問題和面臨的挑戰也日益增多，礦權“多、小、散”問題突出。未來一段時期，遼寧將進入經濟社會平穩健康發展的“動能再造期”、實現長遠發展的“基礎再建期”和加快推進質量變革、效率變革、動力變革的“優勢再創期”，新使命新機遇也將為解決砂石礦山的突出問題提供了“最佳窗口期”。

一、砂石礦山發展現狀

1.資源概況

遼寧省砂石礦山資源豐富，現已開采的砂石土類礦產有17種，包括建筑用砂巖、建筑用砂、建筑用石料（凝灰巖）、建筑石料用灰巖、建筑用安山巖、建筑用花崗巖、建筑用白云巖、建筑用大理巖、建筑用橄欖巖、建筑用輝綠巖、建筑用玄武巖、建筑用閃長巖、水泥用石灰巖、陶粒用粘土、磚瓦用粘土、磚瓦用砂巖、磚瓦用頁巖等。除盤錦全市、臺安縣、長海縣等區域外，均有分布。

2.礦權管理

（1）管理制度

在《礦產資源法》《礦產資源開采登記管理辦法》《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》《國土資源部關于進一步規范礦業權申請資料的通知》《關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》等國家、部有關法律法規和規范性文件的基礎上，遼寧省出臺了《關于深入貫徹落實新發展理念全面實施非煤礦山綜合治理的意見》（以下簡稱“《意見》”）《關于嚴格控制和規范全省采礦權管理的通知》《關于進一步清理和規范礦業權審批〈方案〉（報告）要件的通知》《關于貫徹落實遼寧省人民政府辦公廳嚴格控制和規范全省采礦權管理的通知》《關于貫徹落實遼寧省人民政府辦公廳嚴格控制和規范全省采礦權管理的補充通知》《關于進一步規范建筑用砂石采礦權管理有關問題的通知》等一系列文件，進一步規范全省砂石礦山管理工作。

（2）準入條件

新建礦山企業、采礦許可證換證（延續、變更、擴建），礦山企業必須符合下列準入和許可條件：必須達到國家和省規定的勘查工作程度，必須具有滿足礦山設計和省、市礦產資源總體規劃要求的資源儲量規模；礦山的開采規模必須與礦床的儲量規模相適應，不得低于規劃確定的相應礦床的最低開采規模和礦山服務年限；應符合國家和省產業政策，符合省、市礦產資源總體規劃、礦產資源開發利用布局、總量調控及結構調整等要求；要具備法律、法規規定的企業法人，與所從事礦業活動相適應的資金、人才、技術和裝備等資質條件；要有符合規定的礦山設計，可行性研究報告或礦產開發利用方案，有經過專家審查批準的礦山地質環境保護與治理恢復方案、土地復墾方案；不在各級各類保護區或環境敏感區、生態保護紅線和其他禁止開采區域，禁止在重要的生態功能區、城市規劃區、自然保護區、風景名勝區以及鐵路、主要交通干線兩側直觀可視范圍內采礦；必須符合《意見》新立礦業權準入要求。

（3）審批程序

需經過受理、審查、審核、審批、決定、辦結等程序，具體參照《意見》規定的審批程序。砂石礦山延續年限一般為3年，延續程序嚴格執行國家、省、市的相關文件規定，受理的采礦權延續申請后，依法進行審批。審批程序一般是自然資源部門完成初審，部分地區要求水利、環保、文物、林業等部門出具意見，由自然資源部門按程序進行審批頒發許可證。同時，根據《關于嚴格控制和規范采礦權新立有關問題的通知》，嚴格控制和規范采礦權新立。審批辦理時限：新立、延續、變更等審批不超過40天。

3.開采情況

截至2018年，遼寧省的砂石礦山總數有1114個，小型礦山占比較大，約占全省81%，開采方式多為露天開采，生產總規模31142萬噸左右，實際總產量9289萬噸左右。主要表現為開發主體眾多，生產規模較小，市場需求旺盛，總體產能偏小，粗制骨料泛濫，精品骨料缺乏的特點。

4.市場需求

近年來，隨著城市化進程的不斷加快，沈陽、丹東、營口、朝陽等市的砂石礦山開采規模已不能滿足發展需求，尤其沈陽市95%以上需要從外地調運。撫順、本溪、鐵嶺、葫蘆島等市的砂石礦山開采規模基本可以滿足本市發展需求，自給自足，供需平衡。大連、鞍山、錦州、阜新、遼陽等市的建筑石料資源供給充足甚至過剩，因河北、山東、吉林、內蒙古等周邊省份砂石礦山相繼關閉，價格升高，個別地區出現砂石土外運的情況，有的遠至江蘇、浙江、福建等南方省份。

二、面臨的難題和亟待解決的痛點

1.礦山空間布局分散，效益差

小型以下礦山占比過高，資源富集地區開采存在零星開采、分頭開采，規模效益無法體現，礦業亟待轉型升級，礦產品余缺并存，產業鏈短，產業發展層次較低，礦山企業技術、工藝和裝備改造水平低，礦產資源“三率”（開采回采率、選礦回收率、綜合利用率）普遍不高。

2.礦企安全總體低效，隱患大

一些礦山企業主體責任不落實、安全生產條件不達標、安全措施和安全投入保障不到位，安全教育培訓缺失，“三違”（違章指揮、違章作業、違反勞動紀律）問題較為突出，生產安全事故多發頻發現象仍未得到有效遏制。

3.礦山治理任務艱巨，難度高

礦山開采破壞環境的行為時有發生，粗放的礦產資源開發利用方式造成的植被破壞、水土污染和大氣污染，給礦山環境帶來了嚴重破壞，次生地質災害頻發。

4.礦區穩定不容忽視，問題多

超層越界開采、濫采盜挖礦產資源等違法違規問題屢禁不止，且在全面整頓后出現明顯抬頭現象，一些礦山涉黑涉惡，因涉礦糾紛引發的信訪案件上升勢頭明顯。

這些問題成為重要的民生之患、民心之痛，嚴重影響經濟高質量發展和社會大局穩定。產生這些問題的原因錯綜復雜，但深層次是政績觀念偏差和發展理念陳舊導致的發展模式、生產方式和管理方式嚴重滯后。

三、今后砂石礦山高質量發展趨勢預判

高質量發展是速度與質量的協調，是短期利益與長期利益的平衡。在生態文明建設、落實產業結構調整，推進新型“工業-信息-產業”化戰略發展的新背景下，合法化、規模化、綠色化、產業化是實現遼寧省砂石礦山高質量發展的新趨勢。

1.合法化是基礎

合法化即礦山企業經營要手續完備，礦山開采要嚴格遵循審批流程，在法制約束的框架下合理開發利用砂石礦山資源，切實履行相關責任和義務。

2.規模化為主流

規模化即提升礦山生產規模。現行的《意見》中已明確提出，嚴控普通建筑用砂、石、粘土等礦山數量，對破壞環境嚴重的普通建筑用砂、石、粘土等礦山，實施縣域總數控制，按照平均每500平方公里設置1個采礦權的標準，確定礦山數量上限，超出的必須進行核減。保留和新建的礦山必須達到規劃確定的最低開采規模和綠色礦山建設標準，積極引導砂石礦山規模化生產。

3.綠色化是方向

綠色化即提升礦山企業與環境的契合度。遼寧省規定，砂石土礦需按礦山地質環境保護與土地復墾方案、環境影響評價報告完成年度工作任務。且《意見》中提出，新建的礦山必須達到綠色礦山建設標準。因此，推進現代化綠色礦山建設，也是遼寧省規范管理砂石行業的核心目標之一。礦山企業需不斷加大環保力度、確保生態環境安全。

4.產業化成趨勢

產業化即充分利用資源、交通、地形等有利條件，提升行業集中度。通過規劃設立禁采、限采區引導使得砂石生產由分散狀向集聚狀轉換，最終將會形成以大企業為主導的產業集聚式發展模式，為當地砂石礦業高質量發展提供基礎條件。

四、對策建議

堅持問題導向，積極探索砂石礦業領域全方位、全要素、全鏈條融合發展的路子，對深入貫徹落實新發展理念、引領傳統工業企業轉型升級、推進全省砂石礦山高質量發展乃至經濟社會高質量發展都具有重大而深遠的意義。

1.下好政策“先手棋”，規劃先行

統一謀劃、統一布局、統一實施，編制砂石資源開發利用規劃，以研究資源環境承載能力和國土空間開發適宜性為基礎，兼顧生態保護紅線、永久基本農田紅線和城鎮開發邊界等控制線體系，結合生態環境、資源富集、交通區位、市場需求等因素，劃定未來重點開采、后備資源等空間布局和管制措施，提出總量調控要求，嚴把礦業權準入關，實現全省砂石資源開發利用“一張圖”管理，有效保障遼寧沿海經濟帶、沈陽經濟區、突破遼西北等五大區域發展戰略基礎建設。

2.打好工作“組合拳”，多措并舉

結合砂石礦山特點，從鼓勵規模化生產、鼓勵跨產業合作、延長綠色產業鏈、推進礦山修復與綜合開發利用等方面開展管理創新，加快推進綠色礦山建設，促進規模化、集約化生產，提高砂石供給能力，縮減供需缺口。同時，綜合利用其他礦山尾礦廢石或建筑垃圾生產砂石產品，變廢為寶。嚴格固廢利用標準，保證砂石產品質量，大力探索利用尾礦廢石生產砂石產品，促進砂石礦產供給側改革。

3.堅持上下“聯動抓”，統籌兼顧

一方面，加強源頭管控。加大對非法開發砂石打擊力度，嚴格非法產品的市場準入，引導市場良性循環。嚴查并打擊盜采濫挖的非法行為，保護生態環境，促進砂石資源開發健康發展。另一方面，強化有序引導。自然資源主管部門建立與公安、安監、水利、環保、工信、林業等相關部門的溝通協調和聯動機制，加強各部門相關規劃和準入條件的銜接，在專項規劃編制、劃定礦區范圍、出讓審批等環節密切配合，實現聯合審批，把矛盾和問題解決在事前。