試論不動產登記審查制度存在問題及完善建議

甄 冰

(朝陽市不動產登記中心，遼寧 朝陽 122000)

國家以保護不動產安全交易、穩定稅收、限制非法改變土地用途等為目標，制定設立不動產統一登記制度。如果問什么是不動產登記制度的主要部分，答案是不動產登記審查制度。沒有土地登記審查制度，就無從談起保護不動產登記的國家公信力不受侵犯。不動產物權只有經程序依法登記審查通過、登記在不動產登記簿上才具有法律效力，才是權利人享有的受法律保護的不動產物權。

對不動產登記的公信力起決定作用、登記結果是否真實有效及登記錯誤的賠償界定起重要作用的，是土地登記的審查方式。合理科學的審查制度是提高登記效率的前提，也是提高不動產登記質量的基礎，對于確保不動產登記信息的正確性將產生極其重要的推動作用。審查制度制定得越詳盡，越有利于不動產登記人員準確掌握，避免產生理解性錯誤，提高登記審查的準確率。目前，《物權法》《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）等法律規章、司法解釋和規范性文件為不動產登記提供法律制度體系支撐。但我國不動產登記審查制度只是在發展過程的中間段落，審查制度在理論實踐的層面還有相當長的時間需要補充、完善和提高。按照其客觀實際，調查研究，全面了解各方面的情況，規范審查過程中出現的可能性和條件，制定符合不動產登記客觀實在的方法和步驟，意義重大。

一、審查制度的幾個爭議問題

1.審查模式存在爭議

我國《物權法》中僅僅是對審查原則進行了規定，但是對審查的操作缺少規定，導致登記機構的審查權不明確。在工作實踐中，這也是困擾不動產登記人員的最大問題。審查分為實質和形式兩種和而不同的類型，二者在本質上有巨大差別。實質審查是指工作人員需要根據不同的登記事項審查提交材料是否完整而清楚，還要對不動產物權變動的原因、材料與事實是否名實相符、有無瑕疵、權利人取得權利是否確實，有無糾紛等詳細審查后確定是否予以登記。形式審查是指工作人員按照申請人的登記事項，只審查提交材料的是否缺失。只要提交符合要求的完整材料，且該材料在表面上是真實準確的，不動產登記機構就應當實行相應的登記，不過問權利事項在實質上是否真實。這在法理上是行得通的，但會對實際登記質量產生消極影響。追根究底，應該采取哪種執行制度或標準進行登記審查，各種理論從不同的角度一直各執己見，互不相讓。以普遍理論與具體實踐相結合，單純采取實質審查或形式審查的方式明顯是不能滿足需求的。從朝陽工作情況看，市不動產登記中心日均處理不動產登記審查件數大體上在200件左右（新冠病毒疫情防控期間數量減半），如果按照實質審查方式登記審查，工作量巨大，很難達到逐件實質性審查。兩種審查模式，會造成最后登記狀態的不同。無法擔保做到登記結果與真實狀況完全一致，登記結果不能完全符合實際。長此以往，社會公眾將無法承認登記的結果，喪失登記的公信力。

2.錯誤賠償規定模糊

在實踐中，由于多種可能會造成登記內容與真實情況不符。國家有理由和義務不斷調整和完善不動產登記政策，進一步明確相關錯誤賠償細則，在界定賠償的錯誤類型、賠償金額范圍、錯誤登記責任等方面明確細節，把理論或原則結合到具體的實務上，為不動產登記申請人提供切實可行的制度性保障。《物權法》第二十一條規定了審查登簿后，出現錯誤登記的承擔者、賠償責任及合理的追償制度等。這種定性而非定量的規定，應該說政策愿景是好的，對保護申請人權益提供了有力屏障。但該法恰恰并未明確規定關于登記錯誤的具體責任、賠償范圍和賠償經費。結合上一點提出的問題，由于該法并未清晰明白而確定不移的規定登記審查模式，采取不同模式致使審查責任不清造成的登記錯誤不可避免。如何維護真實權利人的利益、掌控登記機構審查尺度、合理承擔賠償責任，最大程度地減少登記錯誤賠償費用，難以準確把握。

3.專業化水平低

《條例》第十一條對從事不動產登記的工作人員提出政策性要求和知識能力要求，同時規定，通過制定發展方向和執行計劃，加強業務培訓及隊伍建設。但缺乏整套的準入標準、考核方式、獎懲措施等科學化、規范化、法制化的管理，導致入口寬泛，門檻較底。從國家不動產登記審查工作任務看，登記人員既需要熟悉土地、林業、海域等多個領域業務，同時又必須掌握法律法規特別是不動產登記法律政策，是專業化的隊伍。從朝陽乃至全省、全國情況看，由于專業人員短缺，登記審查工作的一線人員及主力軍主要是非相關專業的大學畢業生或是現有知識體系、文化水平及與實際工作有所欠缺的老同志，他們短時間內強化和提升知識水平的可能性不高，缺乏法律專業知識，局限于一套辦事的操作步驟，了解“怎么辦”，而不知“為什么”。使得審查工作效率低下。處理非程序性工作感覺茫然，行為冒進或踟躕不前，極易對權利人申請事項處置不當，埋下偏差理解適用法律的種子。

二、相關完善建議

1.規范審查模式

為實現不動產登記的職能，保障權利主體的權利事項，保證物權登記結果的準確程度，以明確界定審查模式，提高國家登記制度建設的公信力為最終目標。國家應統一制定更為嚴謹的不動產登記審查標準，同時對審查內容做出更具體明確的規定，規范審查操作，確保申請信息的真實性，減少登記信息中的錯誤，降低不動產交易的風險，最大限地實現登記內容的真實準確一致。筆者認為，實質審查及形式審查應“一主一輔”，“主”為形式審查，“輔”為實質審查，互相輔助，缺一不可。按照《房屋登記辦法》第十九條規定，對房屋所有權初始登記、在建工程抵押權登記、因房屋滅失導致的房屋所有權注銷登記、法律法規規定的應當實地查看的其他房屋登記進行實地查看。一般來說，其他登記類型，在提供證件有效合法、申請事項所需相關材料無缺項，內容完整，形式上能夠反映申請事項真實情況，由申請人自己對提交材料的真實性負責，不動產登記申請事項的緣由登記機構不具體審查。特殊需要實質調查的范圍，只審查直接影響的相關因素，限制在影響權利人或利害關系人申請事項造成物權變動或在特別條件下可能造成登記錯誤的范圍內。同時，有條件的地區完全可以大力推動建立和完善不動產登記中介代理制度，充分發揮中介代理政策、技術和人才優勢，讓中介代理機構承擔大多數實質審查工作。但是，必須要復制和推廣“放管服”改革，創新監管，優化服務，強化行業自律及錯誤追償制度落實，保證依法操作、監管有力、過程可控、成果真實。一定程度上減輕不動產機構實質審查的工作量，提高工作效率。

2.明確賠償細節

按照《條例》規定，對不動產登記的錯誤賠償規定采取無過錯歸責原則。無論何種原因，不區分錯誤類型，承擔賠償責任登記機構首當其沖。筆者認為，不動產機構代國家行使登記審查、登簿發證的權限，發生登記審查錯誤造成不動產相關損失應屬于國家賠償，適用于《國家賠償法》。由不動產登記機構賠償登記錯誤給單位或個人的合法權益造成的損失。做好登記審查的錯誤賠償事宜，要做到“四個確定”。

一是確定登記錯誤類型。首先，登記機構自身行為不合理法。申請人提供申請事項材料齊全、真實，審查中因為重復登簿、保存不當造成登記材料丟失等；其次，登記申請人提供申請材料造假。工作人員采用審查模式不適宜，未發現登記錯誤；再次，登記申請人提供申請材料造假。工作人員采用審查模式適宜，未發現登記錯誤；以及，申請人提供作為審查依據的公證書、司法鑒定、測繪報告等第三方文書出現錯誤，影響登記結果；最后，申請人、第三方、登記機構工作人員故意聯合作假，造成登記錯誤等等。

二是確定賠償金額范圍。包括立即返還可以返還的財產，已經滅失返還不了的財產，賠償相應價值的金額。已經變賣拍賣，高于或等于不動產實際價格的，賠償拍賣價款，低于不動產實際價格的，按不動產實際價值賠償。其他損害按照直接損失賠償等。所以，賠償金額范圍不得超過所涉不動產的直接經濟損失。

三是確定責任，行使追償權。登記機構、申請人、提供前置審批依據（公證書、司法文書等）及相關服務（估價報告、測繪成果等）的部門單位等，共同完成不動產申請事項的登記。登記機構明確錯誤登記的過錯方，按照錯誤產生原因對應類型，明確各方的登記錯誤責任、相關人員的過失程度以及對真實權利人造成的直接經濟損失等。通過建立嚴格的責任追償制度，行使追償權，通過形成壓力督促登記人員更好地履行審查義務，并對相關責任人進行追償。

四是確定賠償經費渠道。我國目前采用的是國家賠償機制, 其顯而易見的弊端是造成國家負擔過重, 不利于行政工作的開展。可考慮引入商業保險機制，雙管齊下，以商業保險為主，國家賠償為輔。可向保險公司投保，在登記收取的費用中抽取一定比例資金作為保險經費，建立責任保險制度，發生登記錯誤應承擔賠償責任時，由保險公司負責，尋求保險賠償，以分散登記機構賠償責任的風險。

3.提高準入標準

不動產登記審查事項的涉獵范圍要求工作人員具備高標準的準入門檻、掌握足夠的法律條款、正確的職業價值觀、專業的職業技能等以滿足崗位所需的特殊要求，它與人的參與實施分不開。因此，登記人員應通過考試的方式取得全國統一的《土地登記上崗資格證》等職業資格認證要求后上崗，以適應崗位的職業要求。要通過公開選聘、招錄等有效渠道，分階段、分批次地培育一大批整體素質高，了解土地、林業、海域等多領域工作的專業人才，要堅持“缺什么補什么，干什么學什么”的原則，注重把把住入口、寬泛出口的原則，大力開展政策理論提升工程，不斷改善不動產登記審查隊伍的年齡結構、知識結構，充實和壯大不動產登記審查隊伍。要提升職業意識、培養職業技能等顯性職業素養及職業作風、職業道德等隱形職業素養。逐漸培育一支政治強、業務精、專業技術過硬的骨干力量。此外，不動產登記人員上崗后要加強自身學習，努力充實自己，自覺更新現勢性的法律法規，以優異的專業技術水平及職業素養，勝任登記審查工作的高標準嚴要求。

4.建立監督機制

符合客觀規律的監督機制是保障登記審查信息的安全、減少工作失誤及提高工作效率的重要方法。要科學構建跟蹤監督的督查機制、懲戒無為的問責機制、環環相扣的責任追究制及指標合理的考核機制等。強化監督，有效運行工作執行力，以更加科學的措施，健全登記審批規章制度，圓滿完成不動產登記審查工作。