改革提速源于制度日趨完善
——理性看待國(guó)務(wù)院授權(quán)和委托用地審批權(quán)

近日，國(guó)務(wù)院作出決定，將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。決定的發(fā)布，正值新冠肺炎疫情在世界范圍內(nèi)蔓延、我國(guó)戰(zhàn)“疫”進(jìn)入決勝階段的關(guān)鍵時(shí)刻，但消息還是迅速占據(jù)了各大媒體的重要位置，受到社會(huì)高度關(guān)注，足見(jiàn)這一改革的影響之大。為何要改？為何能改？改革前景如何？值得我們客觀理性地進(jìn)行分析。

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行土地分級(jí)限額審批制度。針對(duì)地方化整為零批地造成建設(shè)用地失控、耕地大量減少的問(wèn)題，1998年修訂土地管理法建立了土地用途管制制度，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等審批權(quán)限上收到國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府，并強(qiáng)化了耕地占補(bǔ)平衡和基本農(nóng)田保護(hù)。這些措施起到了積極作用，但也降低了審批效率。從2008年底應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)開(kāi)始，土地審批制度改革就擺上了重要日程。起初，改革著眼點(diǎn)是推動(dòng)“四萬(wàn)億”基建項(xiàng)目落地，主要措施是關(guān)口前移、簡(jiǎn)化報(bào)件和限時(shí)辦理。黨的十八大后，按照“放管服”和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，土地審批改革力度加大，出臺(tái)了合并審批事項(xiàng)、減少前置審批、允許先行用地等措施，同時(shí)針對(duì)耕地占補(bǔ)平衡困難，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)籌、補(bǔ)改結(jié)合、算大賬、承諾制等。

隨著改革深化，用地難的局面初步改觀，但矛盾仍較突出，地方政府和企業(yè)反映審批效率的意見(jiàn)仍然不少。客觀而言，我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，建設(shè)用地規(guī)劃安排緊，永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線空間占比大，征地安置補(bǔ)償社保要求高，難免影響用地審批效率。同時(shí)，土地多頭管理、多規(guī)重疊沖突、審批層級(jí)偏高等體制因素也不可忽視。近年來(lái)，資源環(huán)境保護(hù)日益嚴(yán)格，由于信息不對(duì)稱(chēng)，一些機(jī)關(guān)工作人員面對(duì)壓力決策遲疑，反復(fù)要求地方和企業(yè)補(bǔ)正材料，無(wú)形中拉長(zhǎng)了審批時(shí)間。這種情況與應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的要求不相適應(yīng)。從去年開(kāi)始，國(guó)家相繼打出了系列改革“組合拳”。8月，修改土地管理法規(guī)定，按照是否占用永久基本農(nóng)田來(lái)劃分國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的審批權(quán)限。9月，自然資源部提出以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”。今年2月，自然資源部報(bào)國(guó)務(wù)院同意，明確不再采取因素法分解土地計(jì)劃指標(biāo)，實(shí)行土地要素支撐跟著項(xiàng)目走。這次，國(guó)務(wù)院決定賦予省級(jí)政府更大用地自主權(quán)；同時(shí)，配合決定實(shí)施，自然資源部通知要求，對(duì)應(yīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)和委托的用地審批權(quán)，將部的用地預(yù)審權(quán)同步下放省級(jí)自然資源主管部門(mén)；將先行用地批準(zhǔn)權(quán)委托給試點(diǎn)省份省級(jí)自然資源主管部門(mén)。至此，改革走出了最具實(shí)質(zhì)意義的一步。

值得注意的是，國(guó)務(wù)院決定在下放審批權(quán)的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地，土地嚴(yán)管并未“放松”。但改革敢于大幅“放權(quán)”，從根本上說(shuō)，還是得益于多年來(lái)堅(jiān)持制度創(chuàng)新和加強(qiáng)能力建設(shè)，夯實(shí)了改革基礎(chǔ)。突出體現(xiàn)在：機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，形成了監(jiān)管合力；推進(jìn)“多規(guī)合一”，形成了有效的空間規(guī)劃編制和傳導(dǎo)機(jī)制；加強(qiáng)科技創(chuàng)新特別是信息化建設(shè)，提升了國(guó)土空間監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力；嚴(yán)格土地執(zhí)法督察，樹(shù)立了管理權(quán)威?？梢哉f(shuō)，改革的信心和底氣正是源于制度的不斷完善。

習(xí)近平總書(shū)記指出，要加快改革土地管理制度，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級(jí)政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。這為進(jìn)一步深化改革指明了方向。我們注意到，這次改革采取了差別化政策，8個(gè)省級(jí)政府被授權(quán)或被委托行使國(guó)務(wù)院的所有建設(shè)用地審批權(quán)，其余省級(jí)政府被授權(quán)行使除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)?？紤]到交通等線性工程大多要占用基本農(nóng)田，因此改革賦權(quán)最大的是8個(gè)試點(diǎn)省份，包括4個(gè)直轄市和珠三角、長(zhǎng)三角4個(gè)??；其次是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃的城市，其批次用地一般不占永久基本農(nóng)田。它們都是我國(guó)發(fā)展程度最高、也是開(kāi)發(fā)強(qiáng)度最大的地區(qū)，由其先行先試既可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又有利于深化探索示范。但改革不會(huì)就此停步，我們有理由相信，隨著自然資源治理體系和治理能力不斷提升，土地審批權(quán)全面下放省級(jí)政府應(yīng)該為時(shí)不遠(yuǎn)。（i自然全媒體）