遼寧省城市功能分區和空間布局研究

王思琢 趙亮

(遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032)

“十四五”時期是由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，是積極應對國內社會主要矛盾轉變和國際經濟政治格局深刻變化的戰略機遇期，也是加快推進生態文明建設和經濟高質量發展的攻堅期。基于時代和行業發展的現狀，在遼寧省城市發展與國土空間高質量利用方向開展研究，準確評估遼寧省城鎮布局現狀，立足生態文明視角，分析遼寧省城市功能分區，識別國土空間布局存在的問題及風險，從全局利益出發，從經濟、社會、人口與環境等各種要素的配置等方面，探索城市功能區和布局的優化發展方式，推動形成遼寧省城市功能分區和空間布局的優化發展方案。對履行好“兩統一”職責、促進自然資源合理利用和保護、提升自然資源對國民經濟和社會發展的保障能力具有重大意義。

一、遼寧省城市功能分區和空間布局存在問題

1.城市工業用地占比高

遼寧省多數城市工業用地占比超過30%，城市市區尤為明顯，且多數地區呈持續增加趨勢。營口市區、西豐縣工業用地占比甚至達到50%，城市工業區過大，嚴重擠占生活、生態功能區，居住用地比例僅為20%。沈陽、鞍山、營口、鐵嶺、阜新的大部分地區工業用地規模仍持續擴張，2009-2014年工業用地比例平均提高約4.5%，西豐縣增幅達30%。生活空間相對宜居但不適度，城鎮公共服務、道路交通基本能夠滿足人們需求，但人均居住空間普遍偏大，城市市區人居關系匹配較好，開發相對適度，而多數縣、市尤其是阜新縣、彰武縣超過人均居住用地標準上限3倍以上，住宅空置現象較為突出。城鎮居住用地利用越發粗放，城鎮居住用地規模平均增幅超過35%，撫順縣增幅達468%，沈陽、鞍山等地增幅也在30%~50%，城鎮新增住宅用地面積嚴重超過新增人口吸納能力。生態空間質量偏低，相對綠量高值區主要集中在道路防護綠地，通常呈點狀或條帶狀分布，城鎮地區缺少相對集中的公園綠地，供居民游憩的公共綠地嚴重不足，因而整體質量不高。

2.城市規模快速擴張

遼寧省快速城鎮化地區集中在中部平原地帶，以各市市區和環沈陽市的縣為代表。除沈陽市區外，大部分市區的土地集約利用程度不高，撫順、本溪、營口、遼陽4市市區空間質量一般，城鎮空間利用優勢未顯現。尤其是營口市區新增城鎮建設空間增長率為16.8%，僅次于沈陽市區，但集約高效指數卻處于落后地位。撫順縣、鐵嶺縣新增城鎮建設空間分別占各自城鎮建設空間的54%和36%，土地城鎮化率提升約5%，是城鎮建設擴張最顯著的地區，然而二者的城鎮建設空間質量卻較差，城鎮建設空間結構合理、集約高效、宜居適度指數均偏低，其中撫順縣城鎮建設空間質量呈顯著下降趨勢。

3.城市空間粗放利用

遼寧省城鎮建設存在非良性集約，經濟與人口反向變動的問題。遼寧省中東部山地地區城鎮建設空間集約程度較高，但表現為城鎮空間規模小，第二產業占比高的現象，僅采礦用地比例將近50%。以撫順縣、新賓縣、清原縣為代表，三地城鎮建設空間面積均不足20平方千米，第二產業占地區生產總值的60%以上，主要以采礦業為經濟支撐點，經濟發展以資源消耗為代價，土地利用不可持續。雖然該地區地均固定資產投入和產出水平較高，但產出投入比偏低，大規模的固定資產投入并未帶來均衡或更高的產出水平，反而入不敷出，土地利用經濟效率仍待提升。此外，這類地區經濟密度與人口密度不匹配，經濟密度提升的同時，人口密度大幅下降。以沈陽經濟區為例，大部分地區人口密度過低，人均城鎮建設空間約180平方米，超過國家標準，且人口密度還在持續大幅下降，表明城鎮建設用地擴展速度遠遠大于城鎮人口增長的速度，城市空間存在粗放利用。

4.生態保護力度不足

遼寧省重點生態功能區分布在東西兩端，包括水源涵養型的岫巖縣、撫順縣、新賓縣、清原縣、本溪縣、桓仁縣、鳳城市、寬甸縣和水土保持型的凌源市、朝陽縣、喀左縣、建昌縣，以及生物多樣性維護型的長海縣。這些地區仍以農業生產功能為主導，城鎮建設空間的主體功能優勢還未顯現，城鎮建設空間利用質量偏低，盡管盡管重點生態功能區中自然生態空間質量均相對較高，但自然生態空間質量呈現不同程度下降。相比于農產品主產區農業生產空間質量的普遍提升，重點生態功能區的保護力度確實不足，城鎮建設空間侵占優勢生態空間的勢頭急需遏制。

二、遼寧省城市功能分區和空間布局問題成因

1.重工業型城市經濟發展的路徑依賴效應

遼寧省作為東北老工業基地的核心區域，有“鋼鐵之都”鞍山和本溪、“石化之城”撫順、“化纖之都”遼陽、“能源基地”鐵嶺等重工業城市，為新中國工業化發展做出了巨大貢獻。鞍山、撫順、阜新等典型的資源型城市，早期環繞礦山設市，并依托當地豐富的礦產資源逐步興建起來，多年來城市建設與資源開發密不可分。目前, 撫順、阜新兩市區內仍有規模超過10平方千米的礦坑，然而礦產資源開發比較粗放，經濟產出效益不高，如開采不當還會對生態環境產生負面效應，嚴重影響著城鎮建設空間利用質量。除資源型城市外，營口170多平方千米鹽田緊鄰建成區,沿海大規模重工業產業布局分散，經濟發展對海洋資源的依賴導致長期以來城市用地混雜，結構不合理。

縱觀近年遼寧省產業發展態勢，雖第二、三產業同步提升，但第二產業占比始終居高。隨著新型工業化、新型城鎮化戰略逐步實施，遼寧省城市重化工業占主導地位、產業結構相對單一、工礦用地效率偏低的問題也逐漸凸顯。多數城市因改造成本高、難度大，始終步履維艱，仍處于經濟發展和土地利用方式的轉型期。雖然工業和制造業在遼寧城市發展中占據舉足輕重的地位，但是對重工業路徑依賴的客觀事實也造成了大量工礦用地遺留問題，高度依賴重化工產業、以資源消耗為代價的發展模式短期內難以轉變，其成為制約遼寧省城市功能空間布局質量提升的重要原因。

2.盲目建設新城引發人地關系失衡

為加快推進沈陽經濟區一體化、同城化發展，2009年遼寧省政府發布《沈陽經濟區城際連接帶新城新市鎮規劃》戰略部署，明確沈陽經濟區5條城際連接帶規劃建設新城、新市鎮33個，其中重要節點城市16個、連接帶新城9個、新市鎮8個，2010年又增加至37個新城、新市鎮。自該規劃實施以來，區域土地城鎮化快速推進，城鎮建設空間顯著擴張，如沈陽與撫順、遼陽、鐵嶺的連接帶上，沈撫新城、燈塔新城、新臺子新城、腰堡新城所在的撫順縣、燈塔市和鐵嶺縣城鎮建設空間增幅在50%以上。新城、新市鎮建設以房地產投資為主，城鎮居住用地以高于城鎮空間的增幅擴張，沈陽市區、鞍山市區、營口市區、康平縣、法庫縣、燈塔市、鐵嶺縣等重點新城建設地區尤為明顯。然而，大規模建設的同時，城鎮人口增長緩慢，平均僅為5%左右，撫順地區甚至出現城鎮人口負增長的現象。盲目的新城建設缺少產業集聚和就業帶動，城鎮建設空間擴張規模遠超對城鎮人口的吸納能力，引發區域土地利用效率下降，人均城鎮建設空間約為130平方米，高于國家標準上限，人均居住用地也同步大幅增長，平均增幅高達30%，土地城鎮化快于人口城鎮化，人地關系不匹配。

3.利益驅動下的城鎮建設與生態保護失衡

城鎮建設與生態保護本質上具有相互制約、相互促進、協調發展的共生性關系，但在短期巨額經濟利益的驅動下, 城市發展與生態保護始終是難走的“平衡木”。遼寧西北部丘陵地區和東部山地地區的經濟價值低于生態價值，表明區域生態系統服務價值被短期城鎮建設占用產生的經濟價值所忽視，導致流失嚴重。因此，對快速土地城鎮化地區，巨大的利益落差是城鎮建設占用大量農業生產空間和自然生態空間的根本動因，加之土地出讓成交地價高于基準地價，農業生態保護“重指標、輕質量”的整體狀況，占優補劣等現象普遍存在，二者價值之間現實差距高于測算水平，而耕地與生態保護補償機制的缺失，公益性產品市場運行機制的匱乏，使政府在決策時避重就輕，難以兼顧經濟利益、社會利益和生態利益。

三、遼寧省城市功能分區和空間布局建議

1.科學編制國土空間規劃，增強規劃權威性

優化遼寧省城市功能分區和空間布局，要應用規劃的手段，從科學發展觀的角度，提高規劃的功能和作用，力求規劃的科學性、嚴謹性和實用性，注重規劃的前瞻性。當前，要把握住國土空間規劃編制與“十四五”規劃同步推進的重大機遇和契機，借助國土空間規劃這個系統謀劃、頂層設計的好機會，把握新時代發展的要求，明晰新形勢下城市發展的思路，深刻認識建立國土空間規劃體系并監督實施的重要意義，科學合理地編制國土空間規劃，從地區全局及長遠利益出發，對各類用地做出相互協調和統籌安排，推進城市功能分區和空間布局的優化。

在規劃編制過程中，要準確把握城市功能定位，遵循城市發展規律，科學系統劃定并守住三條紅線，處理好保護資源和保障發展的關系，處理好增量擴張與存量挖潛的關系，處理好各級規劃的銜接，處理好規劃編制與空間管控的關系，以保證國土空間規劃成果切合實際。

進一步落實建設用地空間管制制度，充分發揮國土空間規劃的統籌管控作用，合理確定各地區的土地開發強度控制目標，有效控制建設用地總量，嚴格限定條件，規范規劃的編制、修改和管理。

2.城鄉統籌發展，強化國土空間綜合管控

抓住契機，結合縣和鄉鎮級國土空間規劃編制，通盤考慮農村土地利用、產業發展、居民點分布、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等，落實鄉村振興戰略。引導城區發展向農村推進，逐步改善城市邊緣區的發展條件和空間面貌。通過新農村建設各項工作做大做強中小城鎮，特別是小城鎮，使其成為承接城市影響、協調農村發展的有效集聚中心。同時，抓好農業產業化，著力培植農民增收產業，以縣域經濟發展為引導，選擇適合本地的特色農業產業，從政策、資金上等予以重點扶持。積極發展非農產業，通過農副產品深加工和發展輕工業產業，提高經濟效益，促進城鄉良性互動、共同發展。

推進城鎮建設空間、農業生產空間、自然生態空間協調發展。樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，城市發展既要適度開發建設，提高城鎮建設空間利用效率，又要充分保障腹地“山水林田湖草”共同體的安全。強化國土空間綜合管控，逐步建立建設與保護并行的空間規劃體系和管控規則，實現國土空間“一張藍圖”的全要素布局和綜合管控。

3.加快科技創新，提升國土資源保護能力

堅持把科技創新作為重要支撐，全面提升國土資源保護能力。一是運用大數據、云技術等現代信息技術，聚合集成資源環境和國土空間規劃等相關數據，搭建以國土空間現狀數據、規劃數據、管理數據為主體的國土空間規劃實施監督系統，為國土資源保護、規劃管理、評估、預警等提供技術支撐。二是健全和完善國土資源科技創新體制機制，加強對前沿性國土資源科技問題研究，力爭實現理論創新和技術跨越。