關于國土空間規劃中三條控制線的思考

鄭慧媛

（沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004）

為了落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，黨的十九大報告明確提出“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線的劃定工作”，三條控制線劃定和落地作為建立國土空間規劃體系并監督實施的重要內容，是保障我國生態、經濟和糧食等資源安全，規劃產業發展，促進經濟社會良性、高質量發展，引導形成科學適度有序的國土空間布局體系的重要課題。

一、三線的內涵

三條控制線是需嚴格管控的邊界區域,是保障經濟安全、糧食安全、生態安全的底線，但對于“三線”的理解不應僅從限制、控制的角度出發,其內涵不是單一的局限于對開發建設的管控,也不是對于生態紅線一刀切，線內都不允許開發建設。多規合一的目的不僅僅為了打破各類規劃各自為政的局面,理順規劃體系,更重要的是為了彌補過去城鄉規劃忽視全域，過于關注中心城區、建設地區的不足。因此對于空間的管控,“劃線”形態并非重點,應將視角面向全域的自然資源、空間資源中來,對全域自然資源進行統籌管控。

另一方面，為了讓“三線”內各類空間資源充分發揮其作用和價值，在制定政策的過程中，應結合不同資源的自身特點、內在規律,通過制定針對性的管控手段和配套支撐政策實施，保障生態保護紅線內的生態功能得到充分發揮、生態效益最大化，保障永久基本農田農產品高質高量產出,保障城鎮開發邊界內的開發建設有條不紊、穩步助推城鎮化進程。

二、劃定的要求

1.堅守底線

要始終保有人與自然和諧共生的思想,把國家的利益和公共的利益放在首位，協調規劃好國土空間中城鎮建設與保護生態、農業生產的結構和布局。堅守生態保護紅線的生態功能不變化，面積不降低；保證永久基本農田數量和質量不減少的同時，滿足劃定的合理性和規模性；確保城鎮開發邊界與生態和永久基本農田不沖突。堅持節約集約，嚴控區域開發強度，明確資源環境保護底線和開發利用上限。

2.統籌協調

三線劃定過程中，應按照多規合一，統一協調原則，科學劃定，當三條控制線存在矛盾時，首要保障生態保護紅線與永久基本農田的穩定連續與完整性；當生態紅線與永久基本農田和城鎮開發邊界存在矛盾時，要以生態保護為前提科學論證協調永久基本農田，城鎮開發邊界要給生態功能讓位；當永久基本農田與城鎮開發邊界存在矛盾時，應在雙評價基礎上，盡量避讓永久基本農田，確實存在難以避讓的，應當按照“保質保量、布局更集中連片”的要求，對永久基本農田布局進行補劃優化。

3.上下聯動

三條控制線劃定與管理必須緊密銜接、協調一致，要遵照國家統一要求，在建立健全三條控制線評價監測制度、動態監管制度和考核激勵制度的前提下，充分發揮省級政府的承上啟下、統籌協調作用，既考慮各層級主體的發展訴求,也兼顧到區域整體的發展利益。由省級確定三條控制線總體格局和重點區域，并做好區域銜接，提出下一級劃定任務與思路；進而由各市組織縣區，在市，縣、鄉國土空間規劃中劃定三條控制線和各類空間實體邊界，上圖入庫，確保不交叉沖突，制定實施管控細則，并結合地方自然資源稟賦和經濟社會發展實際，因地制宜的開展。

三、三線的思考

1.生態保護紅線

生態保護紅線范圍不僅包含重要的生態功能區域，脆弱敏感區域還應涵蓋國家級和省級的禁止開發區域。生態保護紅線的劃定，應根據生態功能的重要性和脆弱性，針對生態保護紅線內不同生態資源的特征特點制定差異化、分級分類的管控。優先考慮國家自然保護區等自然保護地，將其中嚴禁人類活動區域，重要敏感脆弱區劃入。但在劃定過程中，應賦予生態資源更多的內涵,探索一種科學的生態資源利用方式，從而促進生態資源與人類活動的互相融合、互相促進。在不突破生態承載力的前提下生態保護紅線內的區域可以探索承載一定量的綠色產業、低碳經濟和循環經濟的人類生產生活活動,充分發揮生態資源的價值和效益。

2.永久基本農田

耕地是我國最為寶貴的資源，將耕地中的精華部分納入永久基本農田并給與特殊保護是確保國家糧食安全、保障農民切實利益和實施藏糧于地的重大戰略舉措，是國家意志的剛性約束，對加快推動農業農村高品質，現代化發展，實現鄉村振興和綠色發展理念等方面具有重要戰略意義。

合理的永久基本農田劃定方案是衡量國土空間規劃科學性和實用性的試金石，永久基本農田紅線應根據耕地的糧食生產能力劃定，首選分布較集中，質量、生態環境較好的耕地劃入；當現狀是非耕地、零星分布的耕地以及已經破壞、嚴重污染、災毀地類不符合劃定要求的不宜劃入；自然保護區、水源保護區、退耕還林還牧還湖區、河道管理區、公益林及規劃建設占用的耕地需通過綜合分析各規劃之間的空間矛盾和沖突，逐一權衡各地塊的規劃用途和管制規則后再行劃定，不宜直接劃入基本農田。

在劃定過程中，要從基本農田內涵出發,協調外部環境,避免單純從限制城市擴張的角度在城市周邊劃定零散的幾塊基本農田,應加強耕地立地條件分析,為平衡優質耕地數量和質量，應根據不同級別分別管理,劃定不同的保護區，將不同質量和級別的優質耕地對應劃入;此外應統籌考慮在耕地自然質量之外的耕地區位、社會經濟發展、景觀價值等多方面因素,針對不同保護區的特點實施因地制宜保護的同時，保障基本農田與周圍立地環境的協調,盡量保證基本農田能夠長期穩定用于農產品生產，實現基本農田價值的發揮。

3.城鎮開發邊界

城鎮開發邊界并不是一個全新的概念,傳統城鄉規劃制度中的“適宜建設區”、中心城區“空間增長邊界”等許多工具設立的目的就是發揮“城鎮開發邊界”的作用。中共中央政策性文件均將城鎮開發邊界與生態保護紅線、永久基本農田作為中國對全地域空間進行國土開發和保護的主要管理工具。城鎮開發邊界作為控制城市無序蔓延的重要方式，具有重要的意義。

城鎮開發邊界的劃定應以現狀城鎮邊界范圍為基礎，避開生態紅線和永久基本農田以及地質災害高危險、高風險區域，不占或少占生態用地及耕地，形成城鎮集中建設、緊湊布局和宜居發展的空間界限。但城鎮開發邊界劃定不僅僅是設置一道屏障防止城市蔓延,而是立足當前經濟社會的發展背景,響應空間規劃改革,針對不同城市的不同發展特征、發展訴求,制定相應的政策，一方面，采取底線思維，另一方面，在采取剛性的同時，找到管控中剛性與彈性之間的平衡的路徑，讓“城鎮開發邊界”的內涵更為豐富,能夠更好地推動高質量、協調綠色的城市發展。

四、三線的結論

國內正在如火如荼的開展國土空間規劃編制工作，針對國土空間規劃三線劃定，自然資源部明確提出要評估三條控制線，建立統籌劃定機制，這表明生態、農業、城鎮并非相互對立的關系,他們是相融相生的，均在人類社會的發展中起到了重要的作用。因此，在三線劃定的過程中應當充分認知三線的內涵,不僅僅考慮如何劃定控制線，而應探求一種更加高效的空間組織、資源利用的方式，發掘三線內的空間資源所能釋放的價值,通過資源價值的釋放推動城市高質量的發展。