鄉村振興戰略實施中的土地問題研究

姚麗

（遼寧省自然資源事務服務中心 遼寧 沈陽 110032）

黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展的鄉村振興機制，對加快推進城鄉融合發展，助推城市高質量發展、推進特色小鎮建設、有效防止我國陷入“中等收入陷阱”，助力打贏扶貧攻堅戰，確保全面建成小康社會均具有重大意義。鄉村振興離不開人才、資金、技術、土地等要素驅動，與城鎮化地區相比，鄉村振興最大的資源還是土地，如何科學合理利用好的土地是鄉村振興的關鍵。

一、鄉村振興中的土地問題

1.農村土地制度設計復雜

我國農村土地制度設計是一個歷史性的難題，現行土地制度設計也是同樣牽涉了太多歷史和現實的考量。權屬方面有國有、集體所有制形式，土地權利方面有所有權、使用權、經營權等，加之疊加各類用途、土地出讓、土地使用權、耕地等承包經營流轉諸多問題，致使鄉村振興土地問題十分復雜，涵蓋了權屬、用途、規劃、批供用補查等幾乎所有的現行土地管理問題。由于制度設計本身復雜，致使鄉村振興戰略實施中涉及的用地類型非常復雜多樣：有傳統的農村住宅、公共設施、種養殖等產業用地和生態用地問題，也有新產業新業態用地；涵蓋了國有土地、集體土地兩種權屬，涵蓋了建設用地、景觀、綠化、設施農業等農用地，既有新增建設用地，也涉及存量建設用地等。

2.土地流轉渠道不暢，影響了土地資源高效配置

由于長期的城鄉二元土地政策，農村土地集體所有權未能得到有效保障、土地流轉機制不健全等原因，致使農村土地閑置嚴重，土地碎片化，嚴重影響了鄉村振興適度規模化經營的需求，城鄉統一的土地市場尚未全面建立，未能實現高效集約配置，土地資產沉睡，閑置浪費嚴重，資產未得以顯化，嚴重制約了農村經濟社會發展內生動力的形成，阻礙了鄉村振興加快發展。

3.農村生態環境總體惡化的趨勢未能從根本上得到扭轉，成為生態文明建設的明顯短板

化肥、農藥的過量使用，農業面源污染十分嚴重，耕地長期高強度利用，缺乏休養生息，土壤退化嚴重，為長遠國家糧食安全增加了不確定因素，農村垃圾隨意堆放，污水、人畜糞便無害化處理等公共設施的匱乏，部分地區無證開采砂石、取土燒磚、亂砍濫伐等問題仍很普遍，導致農村生態壞境遭到不同程度的破壞，已經嚴重影響生態文明的總體推進，也嚴重影響了美麗鄉村的建設。

鄉村振興關鍵是產業振興，產業項目落地是加快推進產業發展的關鍵，上述問題導致鄉村振興項目落地難，同時，由于長期以來村莊規劃的缺位或有規劃而科學性不夠，未能對各類用地類型進行全面統籌安排，致使鄉村振興用地，特別是一些休閑旅游等新產業新業態項目難以落地，致使鄉村振興中存在著一方面有效需求難以滿足，另一方面仍存在大量宅基地等土地閑置粗放利用，嚴重影響了鄉村振興加快推進。

二、破解鄉村振興土地問題的對策及建議

1.盡快完善農村土地制度

盡快完善農村土地制度是構建與鄉村振興戰略相適應的農村土地治理體系和治理能力的根本。目前，國家層面正在對我國現行土地制度進行頂層設計審慎推進。此外，國家層面也在現行的法律框架下出臺若干鼓勵措施等方式推進鄉村振興，但這些措施多數較為宏觀，需要地方各級政府在國家制定的框架內細化符合當地實際情況的配套落實措施，打通最后“一公里”。

2.牢固樹立底線思維

地方在細化和試點適應鄉村振興的農村土地政策配套措施時，一定要審慎推進，明確當前及今后一段時間內國家關于農村土地的政策紅線，確保相關工作能夠積極穩妥地予以推進。

一是不要觸碰耕地特別是永久基本農田紅線。這個紅線關乎國家糧食安全。是土地問題中的頭等大事，可以說，現行土地制度說到底就是圍繞著耕地如何保護來設計的，這是由于我國人多地少的基本國情決定的，是當前和今后國家土地制度恒久的命題。為了保護好耕地，國家制定了兩個方面的制度：一方面是通過編制規劃實施用途管制，控制建設占用耕地，減少占用耕地，推進節約集約高效利用用地，控制合法占用耕地的數量。另一方面就是嚴格執法監察管住非法占用耕地。每年國家都通過遙感衛片進行執法檢查，對比去年新增建設用地，交由地方自然資源部門去核查，如果確定為違法占用耕地，必須限時拆除恢復耕地，確保耕地面積不減少。通過這兩個手段來穩定全國的耕地面積，以保障糧食安全的自然基礎。

二是不要突破包括各類自然保護區、水源地等生態保護紅線。生態保護是一個地區的自然生態本底，一般都是這個地區特別重要或生態脆弱區域，涉及該地區未來長久的可持續發展，事關地區乃至國家生態安全，在鄉村振興各類用地安排時要予以避讓，同時禁止破壞生態環境砍樹挖山填湖、占用耕地搞人造景觀。

三是不要觸及土地公有制度。這是國家為農村三塊地（宅基地、征地制度、集體經營性建設用地入市）改革設置的紅線之一。鄉村振興建設中創新發展是靈魂，新興產業發展將帶來新的用地需求，需要創新土地供給方式以促進新興產業發展，但這個創新一定不要觸及農村土地公有制，不能讓城市工商資本大規模控制農村土地所有權，不能因改革而把農村土地公有制改垮。

四是不能把農民改窮。這是黨執政興國的初心和使命。如果我們在推進鄉村振興用地改革中，傷及農村農民的利益，就違背了振興和發展中的初心。所以，我們在推進鄉村振興用地創新時，一定不要造福而不是損害農民的利益，禁止違背農民意愿搞大拆大建。

五是不能破壞鄉村風貌和歷史文脈。鄉村是中華文明的載體，在鄉村振興中推進農村土地整治、優化農村土地布局時，要注意保護好鄉村風貌，確保鄉土文化的地方特色，切記大拆大建，把農村建設的千篇一律。

3.謀篇布局先行規劃

在開展鄉村振興策劃定位和規劃謀篇布局的時候，除了產業、區位、原有資源等因素，要充分考慮規劃對土地利用的約束。要抓住國家部署開展鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃的機遇，從源頭上盡快能地把本鄉本村各項生產、生活、生態空間布局提前謀劃好，要統籌考慮鄉村振興各種落地方式，各類建設用地要避讓永久基本農田、生態紅線等，要盡可能利用原有建設用地、原有建筑、地形地貌和傳統風貌，尤其是老街區的風貌。村莊集聚區和閑置宅基地等建設用地騰退統籌考慮，要與移民搬遷安置和特色農業產業化相布局協調，既能解決建設用地規模不足，又能降低用地成本，為今后實施全域土地綜合整治、開展建設用地增減掛鉤奠定基礎。非建設用地部分，如綠化景觀用地、休閑農業、設施農業、種植區域、水域等，不改變農用地性質，可以布局在規劃確定的農用地區區域。

規劃布局工作做好了，對鄉村振興至關重要，做好了可以一勞永逸，一張藍圖干到底，做不好影響項目實施。因此，在推進鄉村振興在制定鄉村振興發展藍圖時，應盡量聘請一個實際經驗豐富的專業機構，系統地研究并制定一個用地保障方案，以解決振興項目落地的規劃問題。

4.暢通土地流轉渠道高效配置農村土地資源

在紅線和規劃約束之外，加快建設各類土地交易市場，高效土地資源配置。一是加快農村土地確權頒證，明確土地權屬、面積地類情況；二是還權賦能，依據《物權法》出臺具體措施，明確農村土地所有者、使用者、經營者，耕地、林地等承包經營權的權益，保障相關權利人依法行使權利；三是搭建城鄉統一的建設用地市場、土地使用權流轉的二級市場和承包經營權流轉市場，按照公開公平公正的原則，制定交易規則，引導各類市場主體依法交易，真正高效配置各類土地資源；四是出臺更為符合實際的閑置土地處置辦法，促進各類閑置土地權益人提高處置意愿，加快各類閑置土地進入市場配置。

5.細化各類用地項目落地的具體措施

大力推進政務公開，全面梳理本地區各類鄉村振興用地類型，如農村宅基地、農村休閑旅游、新農村綠化景觀用地、各類新產業新業態用地、各類設施農業用地等，逐項制定辦理部門、條件、時限，制定時間表、路線圖，明確責任人，將制度措施予以公示，涉及農村農民的辦理事項，盡可能用通俗易懂的文字描述，加強培訓，加大宣傳，讓各級干部、村民都能夠明白要辦的事情到哪里辦、怎么辦。明確專門的業務部門負責跟蹤國家或上級部門出臺的支持鄉村振興用地政策，及時發現農村經濟社會發展出現的新情況和新問題，及時研究總結，及時出臺細化配套措施，確保鄉村振興項目及時落地。