我國保障房違規轉租的博弈與治理機制研究

(中央財經大學 經濟學院,北京 100081)

近年來我國商品房市場在迅速發展,為了進一步改善人民群眾的居住條件，促進我國房地產市場健康發展，由政府提供給中低收入群體使用的保障性住房(簡稱“保障房”,下同)對改善民生、促進社會和諧穩定發揮了重要作用。目前,我國保障房的問題主要有兩大方面:一是保障房供給不足,住房問題嚴峻。經過幾輪攀升,商品房房價居高不下,“住房難”成為了社會一大普遍問題,特別是對城市低收入者來說,住房問題更加嚴峻。由于國家對社會保障房投入不夠,商品房在城鎮住房結構中已經占據了約90%的份額,而保障房的比例僅占10%左右，導致大量的低收入群體買不起商品房,也很難申請到保障房。二是保障房在實施過程中存在很多違規違法的問題。如準入環節的“騙租、騙購”等逆向選擇問題,后期監管環節的“轉租”等道德風險問題,這些問題進一步加劇了低收入群體住房困難問題。根據2015年國家審計署統計結果,2014年違規使用保障房的家庭超過4萬戶。近期各地紛紛曝光了保障房違規轉租的現象,如2018年11月13日北京市住建委在官網曝光了8起公租房違規轉租行為;2018年12月3日西安市曲江樂居公租房小區2名租賃戶違規出租公租房,被取消保障房資格。

近兩年,政府開始調控房地產市場的發展,建立長效調控機制,并加快社會保障房的建設,以建立更加完善的住房制度。我國強調,要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”這一原則,加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度,緩解“住房難”問題。2017年8月,北京等13個城市開展了集體建設用地建設租賃住房的試點。近兩年,北京、廣州等一線城市紛紛頒布政策,宣布未來的住房建設規劃,把保障房建設、租賃房建設放在非常重要的位置。如廣州市未來5年計劃建設租賃住房15萬套，深圳要求未來保障房占總住房的60%，北京2019年計劃提供13.6萬套保障房等。

未來保障房在我國的住房體系中將更加重要,加強保障房的監管、治理保障房實施中的違規問題迫在眉睫。它有助于完善保障房的運行機制,有利于解決城鎮低收入家庭的住房問題,實現“住有所居”。眾多學者從福利經濟學等視角出發,論證了政府介入住房市場的必要性,如尼古拉斯·巴爾強調政府介入住房市場對社會公平的意義重大[1]。

保障房違規轉租問題是保障房實施問題中的關鍵問題。由于存在信息不對稱問題,直接解決保障房準入環節中逆向選擇問題并非易事。“騙租、騙購”等逆向選擇問題普遍存在,主要是因為保障房擁有者可以通過“轉租、轉售”獲得較高的收益。如果解決好保障房違規轉租問題,保障房申請者將無法通過違規轉租等方式獲取較高收益,他們進行“騙購、騙租”等行為的動機就會大大降低,就會減少保障房準入環節的很多問題。因此,解決保障房違規轉租問題對保障房制度的實施非常重要,需引起足夠的重視。

本文嘗試構建保障房擁有者與政府之間的不完全信息動態博弈模型,以深入探究保障房擁有者違規轉租的成因,試圖尋找有效的治理機制,并提出政策建議，以促進我國保障房體制健康發展。

1 文獻綜述

1.1 保障房制度研究

關于保障房建設的合理性,學者分別從效用最大化、利他主義、帕累托最優等福利經濟學理論進行了論證。關于如何促進保障房制度的建設和完善,有學者強調住房的實物補貼,如Charles Blackorby等[2]、Nail Bruce等[3]提出在對低收入群體的住房補貼中,政府的實物補貼比現金補貼更有效率。也有學者認為現金補貼更優,如阿瑟·奧沙利文認為應通過改革住房政策消除城市貧困,強調現金補貼優于提供公共住宅,支付現金帶來的家庭效用更高[4]。

關于公眾住房道德風險的研究,學者主要從兩方面展開:一是從信息經濟學出發,學界主要引入了“委托—代理”模型進行了不對稱信息博弈分析。如Zhu Lilong強調由于信息不對稱和交易成本,博弈均衡會以犧牲道德為代價來保證利益,這就產生了“道德風險”問題[5]。二是從經濟倫理學出發,學者發現公共住房中道德風險源于“經濟人”道德的淪喪,除了制度、規定、規則、法律等正式環境約束外,意識形態、價值取向、道德規范、風俗習慣等非正式約束也是人的行為要約束的重要條件,如Matsuhisa強調溝通、信任等對減少“道德風險”問題的作用[6]。

關于保障房政策實施中的違法違規問題,學者從不同角度進行了分析,關注的焦點一般有保障房的公平分配[7]、尋租問題[8]、供給不足[9,10]、空間布局[11]等問題。其中,眾多學者關注保障房的分配問題,提出專款專用、公平分配等建議。如汪潔[12]、郭江華[13]等強調現有的保障對象界定方面有失公平,不但需要重新界定,而且要盡力杜絕保障房實施中的尋租和腐敗問題;張琪總結了英美德日等發達國家在保障房分配與退出過程中的成功經驗,發現發達國家一般采取嚴格審查、動態監管、嚴格打假等措施,這些成功經驗值得我們學習[14]。還有些學者較關注監管問題。由于我國保障房的政策不夠完善、監督管理不到位等,因此存在“騙購、轉租”等違規行為,尋租問題較嚴重。顧云昌強調保障房除了要完善政策和后期管理外,還要進行合理的前期規劃[15];巴曙松[16]深入分析了我國保障房進入與退出制度的現存問題,并提出改進意見,如加大違規懲罰、完善對受保家庭收入的動態監管體系。

1.2 保障房違規問題博弈研究

關于保障房政策實施中的違法違規問題,眾多學者利用博弈論中的各種方法對保障房中涉及的參與者行為進行了分析。在保障房籌建方面,學者們主要分析了中央政府與地方政府之間、政府與建筑商之間的博弈。第一,關于中央政府與地方政府之間的博弈。李萍構建了中央政府與地方政府之間的混合策略博弈,發現均衡解要求可擴大地方政府的效用占比,并增加懲罰系數[17];丁絨、葉廣宇基于土地財政的倒“U”型效應,構建了三層委托代理博弈模型,解釋了地方政府建設商品房的動機一般高于中央政府的期望等問題[18];高義在地方政府與中央政府進化博弈研究中指出,地方政府的最優策略取決于中央的財政和金融支持,強調了中央對地方建設保障房的影響[19]。第二,關于政府與建筑商之間的博弈。何元斌、王雪青分析了保障房建設的資金短缺問題,通過民間資本與地方政府的博弈,指出了民間資本參與保障房建設的必要性[20]。另有學者對最近興起的保障房建設的PPP模式十分感興趣,進行了較深入的研究,如陳立文、杜澤澤,石振武、邵珠晨等。陳立文、杜澤澤[21]利用等額年金法對主要的PPP模式進行了評估[21];石振武、邵珠晨[22]認為政府目標與民間資本的目標不完全一致,這是許多PPP項目失敗的原因,因此強調在PPP項目中要實行“政府補償”機制[22]。

在保障房的分配方面,有學者通過申請者、政府之間的博弈解釋了道德風險等問題,基于尋租理論,構建了不合規申請者、主管部門、監督部門三方的博弈模型,分析了保障房分配中尋租問題的深層次原因。在保障房違規轉租博弈方面,一般學者構建的博弈模型是保障房的擁有者和違規承租者兩者的博弈。吳迪、高鵬、董紀昌首先用經濟學分析方法對違規轉租問題的原因進行了分析,然后構建了保障房轉租者和承租者之間的合作博弈模型,并在模型中加入了政府施加的懲罰因素,結果顯示政府對違規承租者的懲罰可在一定程度上遏制違規轉租的問題[23]。

1.3 成果評述

關于保障房實施中的違規問題,學者利用多種方法對其成因、機制、現狀、影響等進行了全面分析,也取得了眾多成果。但筆者認為,現有的文獻仍存在著值得完善地方,主要表現在以下方面:①由于保障房的違規問題暴露較晚,該問題比較新,學者對這個問題的研究多涉及政策與理論層面,定性分析較多,利用博弈等方法進行量化分析的較少;學者更多關注的是保障房準入和分配環節的問題,對后期的監管和退出環節研究較少。②盡管有不少學者借助博弈論方法進行了保障房違規的博弈分析,但主要關注的是保障房建設過程中中央政府與地方政府間、政府與建筑商間的博弈,以及保障房分配過程中申請者與政府間的博弈,較少有學者利用博弈方法分析保障房的違規轉租問題。③在已有的保障房違規轉租問題的博弈分析中,一般都是構建保障房的擁有者和違規承租者之間的博弈模型,未構建保障房的擁有者與政府的博弈模型。

綜上所述,本文將構建保障房管理中的保障房擁有者與負責監管的政府之間的不完全信息動態博弈模型,對保障房擁有者的轉租行為進行分析,深入探究保障房擁有者違規轉租的成因,試圖尋找有效的治理機制。

2 不完全信息動態博弈分析

2.1 保障房違規轉租的博弈模型

對參與者,本文假設有兩個:保障房擁有者(違規轉租者)和負責保障房監管的政府(簡稱“政府”)。關于純策略,假設保障房擁有者有兩種選擇,即“出租”(即轉租)、“不出租”(自住);政府也有兩種選擇,即“一般監管”、“嚴格監管”。關于混合策略,假設保障房擁有者以(P,1-P)概率選擇(出租、不出租);政府以(q,1-q)概率選擇(嚴格監管、一般監管)。對博弈時序,假設保障房擁有者先選擇“出租”或“不出租”;政府選擇“一般監管”或“嚴格監管”,政府在做出選擇時不知道保障房擁有者的選擇。

關于參數設置,假設保障房擁有者出租和自住的房租價格分別是Pc、Pz。Pc為保障房轉租的價格(由于Pc接近市場價格,為了簡化,將其稱為“市場房租”)。保障房所在區域的生活成本為C0,保障房擁有者租出保障房后的生活成本為C1。政府一般監管、嚴格監管的成本分別為F0、F1。政府一般監管、嚴格監管下懲罰因子(對違規出租保障房擁有者懲罰的期望值)分別為α、β。若保障房擁有者違規轉租,政府在一般監管、嚴格監管下查出違規轉租的概率不一樣,因此違規轉租者面臨的懲罰概率也不同。一般監管下被懲罰概率非常低,嚴格監管下被懲罰概率相對較高,因此違規者的期望懲罰成本α較低,而β會很高。對信念,假設政府認為保障房擁有者“出租”的概率是x,根據實際情況假設:F0

圖1 保障房違規轉租的不完全信息動態博弈樹

表1 保障房違規轉租的博弈矩陣

2.2 保障房違規轉租的博弈分析

2.3 保障房違規轉租的治理機制分析

3 總結與政策建議

3.1 總結

為研究保障房違規轉租問題,本文構建了保障房擁有者與政府之間的不完全信息動態博弈模型,通過博弈模型分析發現,保障房擁有者違規轉租概率的影響因素主要有政府懲罰(β)、市場房租(Pc)、生活成本差異(C1-C0)。保障房的違規轉租問題可能包括以下幾方面原因:①政府對違規轉租的出租者的懲罰β較低,使違規者的違規成本較低,總體的預期收益為正。監管力度不夠是違規轉租問題的主要原因,目前關于保障房監管的法律法規不完善,沒有對違規轉租等違規情況的程度和懲罰標準進行清晰界定,違規問題多以警告、行政阻止等方式進行處理,即使有罰金,罰金也較低。②市場房租(Pc)較高,政府設定的保障房房租較低,這樣就存在房租利差。因此,現實中不少違規申請者利用各種手段申請到保障房,然后以市場租金價格將其轉租出去,從而獲益。③生活成本的差異(C1-C0)較小,由于保障房所在區域一般為偏遠的地區,政府在保障房的配套設施方面的投入不夠,在保障房居住的生活成本并不低,這樣使租出保障房后的生活成本增不多,甚至會降低,導致違規轉租的動機更強。

3.2 建議

要解決保障房違規轉租問題,本文提出三種治理機制意見:一是政府主管部門要加強監管和懲罰,提高違規轉租的潛在成本,降低違規轉租的動機;二是政府要加強房地產租賃市場的監管,防止市場房租的不合理上漲;三是政府要完善保障房運行機制,特別是要完善配套設施,降低生活成本,提高住戶的生活質量。

同時提出以下政策建議:一是加強申請資格審查力度,對違規行為采取收回保障房、取消以后申請資格等方式；二是采取信用制度約束,如將違規行為記入信用檔案或銀行征信系統等信用系統,限制其貸款、申請補助等行為；三是堅持租售并舉,重視房地產租賃市場發展和監管,增加租賃住房的供給,防止第三方租賃平臺惡性競爭、哄抬租金；四是合理規劃保障房的建設、完善配套設施,如保障房選址要考慮交通、生活等因素,盡量選址在交通便利、生活方便的地方[24]。此外,要完善保障房區域的教育、醫療等公共服務配套設施。