鄉鎮政府新增債務形成的原因及化解對策

楊新花YANG Xin-hua

（山東省新泰市東都鎮人民政府財政所，新泰271222）

0 引言

鄉鎮政府債務是一個老生常談的問題，由來已久。早在2004 年，按照國務院辦公廳《關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發[2005]39 號）、《關于做好清理化解鄉村債務工作的意見》（國辦發〔2006〕86 號》）和“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的總體要求，國家就積極穩妥地開展了摸清鄉村債務底數并化解鄉村債務的工作。但時隔十幾年，大多數鄉鎮又產生了新的債務，新生債務涉及區域范圍較廣，金額較大，不僅導致鄉鎮經濟陷入困境，而且阻礙了農村發展，農民增收，影響了農村穩定，是當前鄉鎮政府急需解決的任務。本文就當前鄉鎮政府新增債務產生原因進行了探討，并提出相應的化解對策。

1 鄉鎮新增債務產生的原因

1.1 財政體制不合理，造成收支失衡

1.1.1 稅收收入減少，財政收入增長乏力

鄉鎮的財政收入主要是稅收收入、上級補助收入以及轉移支付收入，其中稅收人的比重約占80%的比重。分稅制改革后，大部分稅種劃歸中央，中央政府在財務支配中的支配比例大大提高，中央宏觀調控能力得到加強，而地方稅種除營業稅、所得稅外，均為小額稅種；營改增后，營業稅及伴隨其征收的城建稅、教育費附加、地方教育附加等附加費稅的減少，使鄉鎮的可用財力大幅度的相應減少；因新舊動能轉換政策，部分企業因清理往年陳欠，享受房產稅和及城鎮土地使用稅減免，也是稅收收入減少的因素；鄉鎮稅收征管乏力，征管人員少，鄉村稅源分散，稅收征管征繳主要依靠納稅人的自覺意識，致使個體稅收“跑、冒”流失嚴重。為保持財政收入不下降，往往通過增加新的債務來實現。

1.1.2 虛增財政收入，鄉鎮財力不足

分稅制后，稅收收入實行分成，即地方財政收的多，上級財政返還的就多。稅收收入直接關系到地方財政的支付能力。因此，有的鄉鎮政府，特別是一些經濟欠發達的偏遠貧困山區鄉鎮，在財政支出上行壓力下，不顧自身經濟發展滯后的情況，想盡一切辦法虛增財政收入。主要表現為：一是拉稅、返稅。將其他地方的稅收，以獎勵返還納稅人稅款的形式，通過各種渠道途徑拉到本地，增加本級財政收入。二是墊稅。在沒有實際稅源的情況下，有的鄉鎮用財政資金直接墊付稅款，完成本級財政收入。三是空轉。鄉鎮財政部門用自己的資金或其他收入，利用地方稅種反復入庫，實現財政收入的增長。近年來，多數鄉鎮虛收空轉比例都在50%左右，數額在1000 萬元左右，個別鄉鎮空轉數額近2000 萬元。采取這種虛收空轉的方法不僅不能增加鄉鎮的可用財力，還要倒貼資金且浪費大量精力，實在是我國財政運行中的一顆 “毒瘤”。而由于虛增收入的比重較大，導致鄉鎮可用財力不足，收支缺口擴大，不得不靠舉債彌補。

1.1.3 財權與事權不相匹配，支出項目不斷加大

稅費改革以后財權層層上收、事權卻層層下放。鄉鎮政府的職責是有效管理本地政府和提供公共服務。鄉村教育基礎設施、農村水利基礎設施等公共基礎設施的維護及建造，還有信訪穩定、鄉村文明建設、環保安全以及諸如今年抗擊“新冠”疫情突發事項等民生保障方面的支出逐年增長，特別是創建全國文明城市、衛生城市等活動更是投資較大；招商引資、鄉村振興等等事宜，加大了鄉鎮公共產品和服務的支出；上級相關部門雖然也有類似 “村村通”“戶戶通”等項目資金，但這些項目資金的使用同時也要求縣、鄉政府按比例分級負擔配套資金，為此也加大鄉鎮政府的支出壓力。鄉鎮財政支出超過財政收入，財政收支不平衡，出現財政赤字。這些導致鄉鎮入不敷出，寅吃卯糧，不斷滋生出新的債務。

1.2 鄉鎮機構設置多，行政管理費用過高

自1998 年起，我國就開始實行鄉鎮機構改革，精簡機構、分流人員。但是“精簡、效能、節約”的改革目標并未完全達到。多輪機構改革后，黨政機構和事業站所設置不但未少，反而日趨龐大，鄉鎮財政供養人員日益增多，除了供養在職人員，還有離退休人員以及部分村干部等；同時，鄉鎮政府在編人員年齡普遍偏大，青黃不接，知識結構落后，并且人浮于事，不能勝任政府的信息化辦公等情況，政府不得不購買勞務或雇傭臨時人員，增加了政府的行政經費支出。基本支出費用居高不下，為了維持正常運轉，各種業務活動費用不得不通過新增債務等方式予以解決。

1.3 盲目招商引資，大搞“政績工程”

招商引資是當前各級政府重中之重的任務，招商引資任務完成的多少成了檢驗干部政績的標準。鄉鎮政府為了政績，以返稅、獎勵、土地無償或低價出讓為代價招商，不注重調查和可行性論證，盲目引進一些高能耗、環境污染較大、稅收貢獻不多的產業項目。這些項目在城市已經面臨淘汰，而落戶鄉鎮后，有的由于環保不達標，無法開工生產；有的由于資金鏈斷裂，不得不停工，未完工廠房成為“爛尾工程”，空留下的一個個爛攤子，喪失了民心。招商引資失敗不但浪費了大量的土地，還虧欠了農民的土地補償款，使農民更加貧困，鄉鎮背負上高額的債務。

2 鄉鎮化解債務的對策

2.1 加強財源建設，推動鄉村經濟發展，確保鄉鎮財政收入穩定增長，是化解鄉鎮債務的根本措施

2.1.1 大力發展現代農業，把資源優勢變為財源優勢

立足農村，因地制宜，調整農村產業結構，使農村經濟由粗放型向結構優化型轉變，大力發展精細農業，提高農產品的附加價值；繼續推行農村土地流轉政策，使商業資本進入農村，擴大農業規模，進行農業現代化生產作業，提高農業產業生產效率；發展特色農業，將區域內的農業資源商品化、品牌化，提高本地特色農產品的競爭優勢。

2.1.2 繼續堅持工業強鎮，培植壯大財源支柱

沒有工業支撐，鄉鎮財政收入的增長是難以為繼的。而興建高標準鄉鎮工業園區是建設工業強鎮的基礎和前提，通過合理的布局，充分發揮土地、水、電、交通運輸、人才、信息等生產要素的聚集效應，優化營商環境，吸引大批企業落戶工業園。積極促進鄉鎮企業技術改造，產業規模升級，培育龍頭企業；以龍頭企業為依托，帶動發展鄉鎮本土企業；大力發展加工密集型產業，解決本地農村剩余勞動力的問題；繼續開展招商引資，引進優質產業，優化鄉鎮企業工業結構。

2.1.3 規劃建設小城鎮，拓寬財源建設渠道

小城鎮的發展對鄉村經濟振興發展起著 “領頭羊”的作用，建設小城鎮，是凝聚民心、聚攏財氣的有效手段。小城鎮建設要立足本地區位優勢，挖掘資源，科學定位，打造獨特的小城鎮文化特色；加快城鄉市政基礎設施建設，優化改善小城鎮發展環境，興建商業街，吸引當地及外地城鄉居民購房建業，大力發展餐飲、物流、電子商務、興建擴建農貿市場超市，打造十五分鐘生活便利圈，拉動消費，繁榮市場；利用行政中心優勢，培育發展金融保險、信息服務、招商引資、帶動農村非農發展，搞活農村經濟，提高小鎮活力。

2.2 加強干部隊伍建設，加快轉變政府職能

轉變職能，精兵簡政，從根本上消除政府包攬過多，干預過分的格局。政府重心應逐漸弱化，不斷向公共服務傾斜，強化服務意識、提高服務質量，通過創造穩定的市場秩序服務于市場經濟發展。使過去的發展型政府逐步向服務型政府的轉變；提高鄉鎮工作人員素質，轉變工作作風，改變懶散、干好干孬都一樣的工作態度；不斷強化業務培訓，提高工作人員的服務水平和業務能力，實現工作效能最大化；壓縮編制，減少財政供養人員，降低人員經費；加強公用經費支出管理，壓縮不合理支出，樹立成本效益觀念，自覺約束支出行為，厲行節約，減少浪費，特別是對會議費、招待費、差旅費的日常公用經費支出建立一套行之有效的約束機制。

2.3 實行債務督查制度，預防新債產生

加強鄉鎮債務督查制度，上級黨委政府把鄉鎮政府性債務作為重要的績效考核指標，并在主要的領導人離任時將其納入離任經濟責任審計范圍；另外，上級財政部門應持續加大對鄉鎮新增債務的查處及懲罰力度，定期對鄉鎮的債務規模、償還情況進行報表統計，不定期對鄉鎮收支進行突擊檢查，建立債務風險預警機制，超過風險點予以公布通報，堅決杜絕舉借新債，只有杜絕了債務的進一步擴大，才能化解債務危機。

2.4 不斷強化鄉鎮財政的職能建設，提升鄉鎮財政管理水平

加強稅收征管，做到應收盡收。杜絕墊稅、買稅、空轉等虛增財政收入的行為；按照穩妥性原則，“量入為出、收支平衡”不得編制赤字預算；按照重點性原則，先“保工資、保運轉”等基本支出，后“保民生、促發展”等項目支出；鄉鎮財政人員需要按照預算的編制原則，完整準確地編制年度預算，并且嚴格按照預算執行財政支出，充分發揮財政資金的杠桿作用，堅決控制和壓縮不合理支出。

3 結語

化解鄉鎮政府債務任重而道遠，鄉鎮領導班子要切實改變換屆時新官不管舊賬的現狀，堅持開“前門”、堵“后門”、建機制、強監管，積極防范化解政府債務風險，保持農村穩定和基層政權建設。