全域土地綜合整治助推鄉村振興路徑初探
——以湖南省汨羅市羅江鎮汨東村為例

●賓聯明 曾柳絮

一、引言

全域土地綜合整治是助推鄉村振興的重要抓手，是實現生態文明建設的重要途徑，在以浙江省為領軍代表開展的“萬村整治、千村示范”工程帶動下，湖南省也開始積極探索鄉村振興的湖南路徑。湖南省自然資源廳于2019年實施了汨羅市羅江鎮汨東村等4個國土空間綜合整治試點項目，現以汨羅市羅江鎮汨東村試點項目（以下簡稱項目）為例，總結經驗，探究全域土地綜合整治助推鄉村振興路徑。

二、項目基本情況

項目范圍為羅江鎮汨東村，地形以平原低崗為主，地勢平坦，高差較小，整體地勢北高南低。區域總面積615.06公頃，生態用地面積151.38公頃，農用地面積342.87公頃，耕地面積279.31公頃，建設用地面積120.81公頃，現有41個村民小組，戶籍人口4125人，1031戶。區域區位條件、基礎條件和自然資源條件較好，有在建夕攬洲田園綜合體和楊梅園兩大產業體，但存在生活配套設施、公共活動空間較少，住房布局較散亂，建設用地土地利用率不高，一二三產業融合度不高等不足。

項目計劃結合夕攬州田園綜合體和楊梅園山莊等在建工程，通過全域土地綜合整治，將試點打造成以種植農產品為主，田園旅游休閑為輔的現代農業型美麗村莊。擬籌措資金17.41億元，布設包括夕攬州田園綜合體項目和楊梅園山莊的后續開發建設、國土空間綜合整治項目、美麗宜居屋場整治節點項目和農村廢棄建設用地復墾暨“四類房”整治項目、沿江防護堤及大堤道路工程、人居環境整治工程和主干道路進行擴建提質工程。

三、主要做法

本試點已初步體現全域土地整治理念，能從全域、全要素、多目標進行系統思考，統籌規劃、安排各類工程。

（一）堅持政府主導，保障農民權益

為保證試點的順利開展，汨羅市人民政府成立了汨羅市國土空間綜合整治項目工作領導小組，建立了政府主導、部門協同、群眾參與的工作機制，按照渠道不亂、用途不變、專賬管理、統籌安排、各計其功的原則，整合了自然資源、財政、農業農村、水利、交通等部門資金5319.05萬元；對于省級自然資源資金布設的國土空間綜合整治項目采用“先建后補、以補促建”模式組織實施，充分調動當地農民的積極性；預計通過全域整治新增耕地4.494公頃，指標收益809.12萬元也計劃反哺汨東村村莊整治及農民建房補貼，與農民共建共享整治成果。

（二）堅持保護優先，踐行綠色發展

項目工程規劃和建設中堅持保護優先，明確了不得破壞生態環境挖山填湖、圍湖造田的要求，嚴格控制未利用地開墾。踐行綠色發展，因地制宜布設生態工程，開展了挖損坑塘、洼地生態修復治理，修建了生態涵養護堤林地，改善了農業生產條件和村莊人居環境。

（三）堅持規劃引領，促進節約集約

強化國土空間規劃管控，通過編制“多規合一”的村莊規劃，確定村莊規劃類型為城郊融合型，明確了各項用地的規劃面積，其中建設用地布局在維系原有村落空間格局的基礎上，引導村民合理、有序建設，集中在村莊中部和北部的道路兩側；同時在村莊南部、東部選取了兩處為村莊預留彈性發展空間。預計到規劃期末2025年，村莊建設用地總規模調整為76.48公頃，較現狀減少24.26公頃，村耕地保有量為297.93公頃，較現狀增加18.62公頃。

（四）堅持產業發展，夯實后續動力

以村民生活富裕為經濟目標，結合產業經濟現狀，依托現有基礎，發展規模機械種植水稻、稻蝦等特色產品；加強楊梅園品牌特色，提升自身競爭力；借助夕攬洲田園綜合體平臺，發展汨東村田園休閑體驗，半日游、一日游、周末游等休閑度假套餐。項目工程圍繞產業發展規劃，完善基礎設施和配套服務體系，夯實了基礎，促進項目區產業持續發展。

四、存在的局限和困難

（一）撬動資金投入乏力

推動全域土地綜合整治工作的關鍵在于政府主導，自然資源主管部門如果想要發揮牽頭作用，不僅需要出臺相關土地支持政策，更需要有專項資金來起到杠桿和撬動作用，進一步推動試點工作。本次省級自然資源部門投入的專項資金量較小，如要持續優化升級試點，達到預期效果，需后續資金的加持。

（二）資金籌措到位不可控

籌措資金中，截至目前政府配套資金到位率為88%，到位率較高；社會投資根據項目進展安排，到位率為15.5%，在當前經濟下行壓力大的情況下，存在到位時間不可控的問題；指標交易收益受市場影響大，且需交易后方可實現，到位情況也不可預計，會影響整體實施效果；對社會資本投入的支持、鼓勵及規范有待進一步加強。

（三）小范圍試點示范作用不顯著

受資金的限制，本次試點的范圍為單個村整村推進，后備資源開發相對受限；未能與周邊村落發展形成有機結合，整體連片示范效應不顯著。

（四）整治理念有待進一步提高

在試點工作中，部分從業人員仍將試點作為原有土地整治項目看待，缺少系統性的長遠規劃；需進一步發揮規劃引領作用，引導相關資金有序投入、相關工程有序布設。

（五）專業人才不能滿足需求

現有的全域土地綜合整治工作在土地生態恢復、污染土地治理、礦山整治和園林景觀設計等方面有了更全面的需求，但本項目專業人才對此類工程涉及還較少或工程設計理念陳舊。

五、全域土地綜合整治工作推進的建議

（一）找準制約障礙

實現鄉村振興、解決“三農”問題，最關鍵是找準區域內制約鄉村振興的主要障礙，以全域土地綜合整治為平臺，破解試點耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等問題，顯化農村土地價值，創造條件帶動社會資金、產業資金投入，探索建立長效永續的建設和發展機制。

（二）探索整治模式

汨羅市羅江鎮汨東村試點項目可作為“土地整治+美麗鄉村建設+現代農業+鄉村旅游”多目標全域整治探索的一種湖南模式，適合區位條件、自然資源條件、經濟基礎較好，群眾整治意愿強烈，已有特色產業基礎的區域借鑒。

（三）安排專項資金投入

為發揮示范和引領作用，建議政府部門每年安排一定的財政資金，專項用于全域土地綜合整治，為后續的其他資金引入起到帶動作用。

（四）完善政策支撐

打通自然資源部門內部政策、各部門資金投入政策壁壘，研究制定相關支持、指導政策，創新資金投入籌措、管理等常態化機制。

（五）堅持規劃引領

開展全域土地綜合整治的鄉村，應扎實做好前期基礎調查工作，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等多目標，理順發展思路，按照“多規合一”原則，科學合理確定整治區域、全面謀劃布局。

（六）加強隊伍建設

構建相關綜合學科，著力培養一批掌握交叉學科知識的高水平、高素質工作者和工程技術人才；對原有土地整治機構人員進行新的業務培訓，在原有土地整治機構的基礎上擴充專業技術人員，進一步提高土地整治從業隊伍的專業技術水平和綜合業務能力；積極引進相關專業技術人員，充實土地整治機構隊伍力量。

六、結束語

全域土地綜合整治是建設美麗鄉村的有力抓手，是助推鄉村振興的重要途徑，在現有政府資金來源有限的情況下，只有積極研究、制定配套土地政策，充分發揮撬動和杠桿作用，統籌農用地、低效建設用地整治和生態保護修復工程，在實現保護目標的基礎上，解決一二三產融合發展用地需求，改善農村生態環境，找尋到全域土地綜合整治的實施模式，才能真正實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略目標。