統(tǒng)籌行政監(jiān)管與綜合執(zhí)法，努力提升市場監(jiān)管水平

■于義濤

（海陽市市場監(jiān)督管理局）

引 言

2018年11月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，對深入推進(jìn)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革，加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，進(jìn)行了全面部署。2019年4月1日實施的《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》對行政執(zhí)法處罰的程序、管轄、執(zhí)行與結(jié)案、期間與送達(dá)均作了詳細(xì)的規(guī)定。隨著市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的深入推進(jìn)，行政監(jiān)管與綜合執(zhí)法作為縣級市場監(jiān)管系統(tǒng)日常行政的一體兩面，亟需明確職責(zé)，團(tuán)結(jié)協(xié)作，提升標(biāo)準(zhǔn)。

1 行政監(jiān)管與綜合執(zhí)法的關(guān)系

（1）行政監(jiān)管，主體是監(jiān)管，行政是前提，行政監(jiān)管就是行政機(jī)關(guān)對公共事務(wù)的監(jiān)督管理活動，具體來說就是對市場主體、反壟斷、市場秩序、質(zhì)量、特種設(shè)備、食品安全、計量、標(biāo)準(zhǔn)化、檢驗檢測、認(rèn)證認(rèn)可、藥品、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，通過制定規(guī)章制度、敦促、禁止、限制行為等方式進(jìn)行的有效監(jiān)管。

（2）綜合執(zhí)法，主體是執(zhí)法，要義是綜合，執(zhí)法就是法律執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，行使行政管理職權(quán)、履行職責(zé)、貫徹和實施法律的活動。綜合，意指整合工商、質(zhì)監(jiān)、食品、藥品、物價、商標(biāo)、專利、商務(wù)、鹽業(yè)、糧食等各領(lǐng)域的執(zhí)法隊伍和執(zhí)法職責(zé)。

（3）兩者的關(guān)系。作為市場監(jiān)管的一體兩面，行政監(jiān)管是對企業(yè)整個生命周期過程的監(jiān)督管理行為，綜合執(zhí)法是對企業(yè)違法違規(guī)行為的查處和糾正。監(jiān)管離不開執(zhí)法，沒有執(zhí)法來兜底，監(jiān)管便會缺乏力度、難有成效；執(zhí)法同樣離不開監(jiān)管，沒有監(jiān)管做前導(dǎo)，執(zhí)法便會失去溫度，難得民心。兩者互相配合，分工協(xié)作，行政監(jiān)管是前提，重在服務(wù)與規(guī)范，綜合執(zhí)法是手段，重在打擊和威攝，行政監(jiān)管是過程管理，綜合執(zhí)法是重點糾偏，綜合執(zhí)法打擊違法違規(guī)，綜合監(jiān)管推進(jìn)合法依規(guī)。

2 各地相關(guān)經(jīng)驗與工作探索

（1）青島市加強(qiáng)和規(guī)范行政執(zhí)法：2019年7月，青島出臺了《市場監(jiān)管局關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范行政執(zhí)法工作的意見（試行）》。提出通過“六個統(tǒng)一”即統(tǒng)一執(zhí)法辦案程序，統(tǒng)一處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一文書使用要求，統(tǒng)一執(zhí)法辦案職責(zé)事權(quán)，統(tǒng)一執(zhí)法信息平臺建設(shè)，統(tǒng)一執(zhí)法辦案裝備標(biāo)準(zhǔn)，“六個加強(qiáng)”即加強(qiáng)綜合執(zhí)法與日常監(jiān)管職責(zé)的有效銜接、加強(qiáng)案件信息管理、加強(qiáng)案件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強(qiáng)案件督查督辦、加強(qiáng)執(zhí)法辦案指導(dǎo)、加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范、權(quán)威高效的市場監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)綜合行政執(zhí)法運行機(jī)制。

（2）上海市發(fā)布管理規(guī)范推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管：2017年3月，上海市實施《市場監(jiān)督管理所通用管理規(guī)范》，在市場綜合監(jiān)管領(lǐng)域施行事權(quán)“正面清單”，明確基層市場監(jiān)管部門的監(jiān)管事權(quán)，并著力“合并同類項”，對重點監(jiān)管對象的所有檢查項目、要求，整合到“一張表”，形成“一次出動、全面體檢”的執(zhí)法機(jī)制，對以標(biāo)準(zhǔn)化為手段深化基層市場監(jiān)管體制改革進(jìn)行了有益的探索。

3 實施綜合監(jiān)管、綜合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化

指導(dǎo)思想：以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，積極貫徹國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總要求，以實施行政監(jiān)管、綜合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化為抓手，深入推進(jìn)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革，建立統(tǒng)一指揮、橫向協(xié)作、縱向聯(lián)動的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法工作機(jī)制，保障社會經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

基本原則：統(tǒng)一指揮，內(nèi)外聯(lián)動，上下協(xié)同，分工合作。

工作思路：構(gòu)建執(zhí)法支撐、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)管流程、考核獎懲、隊伍建設(shè)六個標(biāo)準(zhǔn)化模塊，對監(jiān)管、執(zhí)法工作進(jìn)行全體系再造，推進(jìn)依法依規(guī)，雙翼同振，實現(xiàn)縱向到底、橫向到邊的全領(lǐng)域全地域無死角的全覆蓋。

（1）支撐基礎(chǔ)體系標(biāo)準(zhǔn)化。一是招才引智，創(chuàng)建專家智才庫。引進(jìn)公安、檢察院、法院、司法局、律師所、審計、會計等專業(yè)外腦，以局法制科、科室骨干、執(zhí)法骨干為支撐，內(nèi)外腦協(xié)同，搭建監(jiān)管執(zhí)法辦案專家智才庫，突出案審委員會的基礎(chǔ)地位，搭建各個子領(lǐng)域?qū)徫瘑T會，做好標(biāo)準(zhǔn)化智力支撐。二是行刑銜接，做好關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管。搭建行政執(zhí)法與刑事司法標(biāo)準(zhǔn)化兩法銜接機(jī)制，抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管。三是強(qiáng)化培訓(xùn)，提升監(jiān)管執(zhí)法能力。創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，區(qū)分監(jiān)管、執(zhí)法兩個層面培訓(xùn)重點，突出骨干人才培養(yǎng)，提升行政監(jiān)管能力。

（2）職責(zé)權(quán)限體系標(biāo)準(zhǔn)化。一是嚴(yán)格依法執(zhí)行，強(qiáng)化打擊違法違規(guī)。二是發(fā)揮投訴舉報作用。有效利用“12315”投訴舉報熱線，抓好與89000民生服務(wù)平臺、網(wǎng)上民聲的對接，引導(dǎo)投訴舉報向“12315”一個窗口集中，打造良好流程，維護(hù)好消費者權(quán)益。

（3）監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系標(biāo)準(zhǔn)化。打造縱向到底、橫向到邊的全周期的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。一是監(jiān)管領(lǐng)域、監(jiān)管地域全覆蓋。監(jiān)管科室、投訴中心、基層監(jiān)管所在做好日常監(jiān)管的同時，對線索進(jìn)行搜集整理，各對數(shù)個基層監(jiān)管所進(jìn)行重點執(zhí)法，確保實現(xiàn)全年全領(lǐng)域全地域全覆蓋監(jiān)管執(zhí)法。二是重案由局黨組進(jìn)行交辦。建立案情通報和典型案例定期發(fā)布機(jī)制。

（4）監(jiān)管辦案流程標(biāo)準(zhǔn)化。嚴(yán)格按照《執(zhí)法辦案有關(guān)事項暫行規(guī)定》、《關(guān)于成立市場監(jiān)管行政處罰案件集體審理（合議）委員會通知》及《關(guān)于委托執(zhí)法大隊行使部分行政處罰權(quán)的通知》要求，對監(jiān)管和執(zhí)法的工作流程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化提升，尤其對執(zhí)法辦案流程中的受理立案、調(diào)查取證、涉案財物管理等影響案件定性處理、涉及公民人身財產(chǎn)權(quán)益等重點內(nèi)容，每個科室、執(zhí)法隊、基層所年初各確立一項監(jiān)管執(zhí)法工作流程標(biāo)準(zhǔn)化方案，保留相關(guān)影像數(shù)據(jù)，2-3年將所有監(jiān)管執(zhí)法工作流程全部標(biāo)準(zhǔn)化。全面實施主辦責(zé)任制和一崗雙責(zé)，形成誰監(jiān)管誰負(fù)責(zé)，誰辦案誰負(fù)責(zé)的良好工作氛圍。

（5）崗位考核獎懲標(biāo)準(zhǔn)化。以權(quán)責(zé)清單為基礎(chǔ)，以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為依據(jù)，建立各崗位盡職免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，建立績效考核獎懲標(biāo)準(zhǔn)，建立模范人物培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，突出目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，為敢擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐?dān)當(dāng)，為敢負(fù)責(zé)的干部負(fù)責(zé)。

（6）監(jiān)管執(zhí)法隊伍標(biāo)準(zhǔn)化。對監(jiān)管科室和執(zhí)法大隊進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化提升，統(tǒng)一設(shè)立黨小組，統(tǒng)一業(yè)務(wù)培訓(xùn)，統(tǒng)一執(zhí)法裝備，統(tǒng)一人才配備，打造政治過硬、業(yè)務(wù)精湛、秉公執(zhí)法、人民滿意的標(biāo)準(zhǔn)化市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍。

4 當(dāng)前市場管理綜合執(zhí)法存在的問題

（1）執(zhí)法人員的素質(zhì)能力不強(qiáng)。在新時代背景下，參與市場管理綜合執(zhí)法的人員雖然累積了大量管理經(jīng)驗，但也缺少更多的業(yè)務(wù)技能和專業(yè)法律知識。原因在于很多執(zhí)法人員沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)就直接上崗，這樣導(dǎo)致他們在進(jìn)行問題處理時，執(zhí)法能力受到限制，且與法制社會對執(zhí)法人員提出的要求存在偏差。在這一背景下，市場管理綜合執(zhí)法將會變得不科學(xué)，并涌現(xiàn)出大量“簡單”、“粗暴”的執(zhí)法現(xiàn)象，同時“在服務(wù)中開展管理，在管理中展開服務(wù)”的工作思想也沒有在實踐發(fā)展中得到全面推廣。

（2）基層群眾的素質(zhì)低。在城市現(xiàn)代化和社會化發(fā)展中，基層群眾必須要形成與之相符的社會衛(wèi)生意識、環(huán)境意識及公德意識。在城市化建設(shè)步伐穩(wěn)步前進(jìn)中，隨著城市流動人口數(shù)量的增加，勢必會增加個人私利與城市管理之間的矛盾，此時基層群眾很容易為了個人利益忽視城市文明的重要性，進(jìn)而影響市場管理綜合執(zhí)法實施情況，如當(dāng)前最常見的開車違章、環(huán)境臟亂差等。

5 加強(qiáng)市場管理綜合執(zhí)法優(yōu)化措施分析

（1）加強(qiáng)市場管理綜合執(zhí)法團(tuán)隊的規(guī)范性。具體工作分為：其一，要想獲取一批工作態(tài)度嚴(yán)謹(jǐn)且具有規(guī)范性的執(zhí)法團(tuán)隊，必須要先優(yōu)化執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素養(yǎng)，因此在聘用專業(yè)人才時必須要滿足預(yù)先提出的法律規(guī)定要求，為他們提供公平、公正、公開的工作平臺，并從中選擇工作能力強(qiáng)、專業(yè)知識多、綜合素養(yǎng)高的人員參與到市場管理綜合執(zhí)法團(tuán)隊中，而后在“優(yōu)勝劣汰”的原則下，全面優(yōu)化市場管理綜合執(zhí)法水平;其二，優(yōu)質(zhì)的執(zhí)法團(tuán)隊要想穩(wěn)步發(fā)展下去，要求領(lǐng)導(dǎo)人員必須要展現(xiàn)出榜樣作用，嚴(yán)格按照“依法執(zhí)法”的工作原則進(jìn)行各項工作，促使“法高于權(quán)”的意識落實到現(xiàn)實工作中，這樣不僅能從潛移默化中影響基層執(zhí)法人員，還可以提升整體執(zhí)法力度;其三，要結(jié)合新時代發(fā)展提出的要求，持續(xù)革新具體執(zhí)法理念和模式。現(xiàn)階段，市場管理綜合執(zhí)法工作要以“人性化”為核心，認(rèn)真傾聽基層群眾的建議，通過保護(hù)基層群眾的各項權(quán)利，為他們提供更多關(guān)懷，從而促使他們自主參與到市場管理工作中。

（2）優(yōu)化基層群眾的法律意識。市場管理并不是一方就可以完成的工作，需要執(zhí)法人員與基層群眾構(gòu)建良好的溝通平臺，共同面對建設(shè)發(fā)展中存在的問題。由此，在新時代背景下，通過提升基層群眾的法律意識和管理素養(yǎng)，有助于提升整體市場管理綜合執(zhí)法水平，實現(xiàn)預(yù)期設(shè)定的市場建設(shè)發(fā)展目標(biāo)。通過在日常生活和工作中向他們宣傳與市場管理有關(guān)的法律規(guī)定，促使他們結(jié)合自己的生活經(jīng)驗明確有關(guān)法律規(guī)定，并注重規(guī)范自己的行為，絕不做違規(guī)違法現(xiàn)象，并積極配合執(zhí)法人員的工作，不要出現(xiàn)抵觸情緒。

（3）提升有關(guān)法律規(guī)定的健全性。要持續(xù)優(yōu)化與市場管理有關(guān)的系統(tǒng)化的法律規(guī)定，科學(xué)解決其中存在的問題，要緊密結(jié)合實踐工作和以往累積的經(jīng)驗，提出有效且健全的法律規(guī)定。只有這樣才能做到市場管理綜合執(zhí)法工作有據(jù)可依。在這一背景下，市場管理執(zhí)法人員不僅能明確認(rèn)識到自己的權(quán)利和職責(zé)，而且可以嚴(yán)格按照預(yù)期規(guī)定進(jìn)行工作，并讓基層群眾結(jié)合法律規(guī)定對現(xiàn)實執(zhí)法行為實施監(jiān)管。

6 結(jié) 語

綜上所述，市場行政管理和綜合執(zhí)法作為一項系統(tǒng)工程，在新時代背景下革新優(yōu)化時，有助于保障社會環(huán)境的穩(wěn)定性和安全性。因此，執(zhí)法人員必須要在實踐工作中大膽探索和自主分析，以此在市場行政管理和優(yōu)化綜合執(zhí)法工作的同時，提升市場執(zhí)法效能，進(jìn)而為構(gòu)建和諧發(fā)展社會提供有效保障。