全球視野下的海上搜救體系分析

□鄧琦 高超 許志雄

我國擁有18000多公里的海岸線和12.3萬公里的內(nèi)河航運線，豐富的海洋資源為我國航運業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。隨著“海洋強國”、“交通強國”、“一帶一路”、“長江經(jīng)濟帶發(fā)展”等國家系列重大戰(zhàn)略的實施，我國航運業(yè)迎來了跨越式發(fā)展的歷史性機遇。根據(jù)《中國海洋發(fā)展報告（2019）》顯示，隨著我國與海上絲綢之路沿線國家更加廣泛、深入和全面的合作，我國海洋經(jīng)濟由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變，同時也對海洋防災(zāi)減災(zāi)工作提出新的要求，海上搜救面臨的任務(wù)愈加繁重。

從全球范圍來看，海上搜救向來是各國海上安全主管工作的重要組成部分。隨著全球海運規(guī)模日益壯大，船舶密度不斷增加，各類海事事故發(fā)生越發(fā)頻繁。面對日趨嚴峻的海上安全形勢，各國在搜救能力建設(shè)、決策支持、技術(shù)創(chuàng)新及區(qū)域合作方面不斷深化研究探索，保障生命財產(chǎn)安全。

據(jù)國內(nèi)專家和學者分析，與英國、美國、日本等傳統(tǒng)海運強國及發(fā)達國家相比，我國在搜救體系、搜救力量及搜集技術(shù)方面仍顯不足，海上搜救行動難以得到有效保障。筆者就海上搜救體系，與各發(fā)達國家進行對比分析，通過提煉我國海上搜救工作中存在的不足之處，提出合理化建議。

一、我國海上搜救體系簡介

我國的海上搜尋與救助協(xié)調(diào)機構(gòu)是中國海上搜救中心，設(shè)在中華人民共和國海事局。交通運輸部海上救援打撈系統(tǒng)是我國唯一一支國家專業(yè)海上救助力量。隨著2003年救撈系統(tǒng)體制改革工作的基本完成，救撈系統(tǒng)多次在國家重大應(yīng)急搜救和搶險打撈事件中擔任重任。2017年度，全國各級海上搜救中心共接到各類遇險報警3305次，核實遇險2053起，組織、協(xié)調(diào)搜救行動2053次；協(xié)調(diào)派出搜救船舶9355艘次、飛機360架次；搜救遇險船舶1801艘，其中1458艘船舶獲救；搜救遇險人員14999人，其中14446人獲救，搜救成功率96.3%。

中國海上搜救中心主要職責為：海（水）上突發(fā)時間預警預防、海上險情和海盜事件信息的接收與處理、組織協(xié)調(diào)海上搜救和防污染應(yīng)急處置。作為國際海事組織A類理事國，我國在全球海上搜救工作中發(fā)揮著愈加重要的作用。從1980年加入《1974年國際海上人命安全公約》起，我國先后頒布了《中華人民共和國海上交通安全法》、《國家海上搜尋和救助預案》、《中國海上搜救條例》等搜救配套法律法規(guī)，進一步落實搜救義務(wù)。

我國海上搜救工作由“國家海上搜救部際聯(lián)席會議”負責協(xié)調(diào)。聯(lián)席會議由交通部、公安部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、海關(guān)總署、民航總局、安全監(jiān)管總局、氣象局、海洋局、總參謀部、海軍、空軍、武警部隊共16個部門和單位組成，交通部為牽頭單位。各涉海企事業(yè)單位提供的救援設(shè)備、人員力量及協(xié)調(diào)保障，在海上搜救工作中發(fā)揮了重要作用。

二、國內(nèi)外海上搜救現(xiàn)狀分析

全球信息、能源技術(shù)的高速發(fā)展既給海洋經(jīng)濟注入活力，也給海上搜救工作帶來了新的挑戰(zhàn)。近年來，核污染、能源危機、極端天氣等非傳統(tǒng)海事事故層出不窮，同時由于發(fā)達的信息網(wǎng)絡(luò)，危機會迅速成為公眾關(guān)注的焦點，社會輿論使得海上應(yīng)急救援局面更加難以掌控。公眾的思想觀念不斷發(fā)展，對海上救援工作也提出了更高的要求，現(xiàn)階段我國海上搜救體系已無法滿足社會和人民群眾日益增長的海上搜救服務(wù)需求，在實踐中暴露出部分問題。

1.我國海上搜救體系中存在的問題

（1）海上搜救法律制度不健全。我國應(yīng)對突發(fā)事件的立法工作相對滯后。應(yīng)急預案、應(yīng)急管理體制、機制和法制合稱“一案三制”，共同構(gòu)成了我國應(yīng)急管理體系的基本框架。2007年，國家頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，但針對海上突發(fā)事件的配套法規(guī)尚未形成。截至目前，我國沿海少數(shù)省、直轄市、自治區(qū)建立了地方性海上搜救法規(guī)8項，行政法規(guī)17項，其他規(guī)范性文件8項，但國家層面的海上搜救基本法律還未制定，且相關(guān)法律條文仍然存在沖突。如1983年修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》規(guī)定了海上搜救的主體為中國人民共和國港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，即現(xiàn)今的中國海事局。在2005年修訂的《國家海上搜救應(yīng)急預案》中，各級政府部門則被列為搜救責任主體，由此產(chǎn)生法律沖突。法律法規(guī)存在的沖突使得海上搜救的權(quán)責模糊，導致搜救體制機制運行受阻。

（2）海上搜救管理體制效率低下。我國搜救組織機構(gòu)較為龐大，僅國家海上搜救部際聯(lián)席會議就由交通部、公安部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、海關(guān)總署、民航總局、安全監(jiān)管總局、氣象局、海洋局、總參謀部、海軍、空軍、武警部隊等13個部級單位或部門，省市級海上搜救成員單位更是涉及安監(jiān)、海事、救助、公安、港口、交通、海洋與漁業(yè)、環(huán)保、邊防、消防、口岸、通信、氣象、民政、衛(wèi)生、財政、外事等20多個單位或部門，各部門職責相關(guān)度較低，不相隸屬或存在職責對立，成員單位組織協(xié)調(diào)不暢，面對海上搜救任務(wù)在各自內(nèi)部需要層層上報，分散了海上搜救力量，使得搜救資源難以充分利用，延誤搜救的最佳時機，且在指揮體系中，容易受到各級政府干預，海上搜救應(yīng)急機制難以充分發(fā)揮。

（3）海上安全意識薄弱。主要體現(xiàn)在應(yīng)急管理預案的制定和落實中。在預案制定過程中，公眾參與度不高，部分地方性海上搜救應(yīng)急預案制定時未公開向公眾征求意見。社會公眾作為救援力量的重要組成部分，未能發(fā)揮優(yōu)勢。一方面，風險管理意識薄弱，預案中缺乏對風險的全面評價、估測，在應(yīng)急管理中存在信息不對稱、資源分散、數(shù)據(jù)不足等問題；另一方面，應(yīng)急預案的執(zhí)行力不夠，應(yīng)急反應(yīng)程序往往被官員意志替代，應(yīng)急預案也缺乏足夠的實踐演練。

（4）海上搜救力量不均衡。我國水上搜救力量一般位于港口或者河道中，交通運輸部救撈局在海上部署了專業(yè)海上搜救船舶待命，在18000多公里的海岸線及近300萬平方公里海域中，僅設(shè)立73個待命點，從單位海域面積角度來看，海上搜救力量很有限。近年來，我國南海海域的科學考察、油氣開采等海上活動日趨頻繁，受臺風影響，海上事故頻發(fā)，部署于海南島的主要搜救力量很難覆蓋到800海里以外區(qū)域。

2.發(fā)達國家海上搜救體系分析

（1）海上搜救法律體系完備。發(fā)達國家大多具備完整的海上搜救法律支撐體系，以有效應(yīng)對事故，明確規(guī)定了海上搜救體制、搜救人員培訓、搜救組織結(jié)構(gòu)及具體實施主體等。早在1803年，美國就頒布了《反災(zāi)害法案》，又在隨后的百年里陸續(xù)頒布《美國國家搜救計劃》、《災(zāi)害救助與緊急救助法》、《全國緊急救助法》等上百部危機管理法規(guī)，規(guī)定了美國搜救政策、目標、職能、方式、聯(lián)合行動、經(jīng)費等細節(jié)，為海難救助提供了法律保障，保障了海上搜救快速高效開展。日本海上保安廳也具備包括《災(zāi)害對策基本法》和《日本海上保安廳法》在內(nèi)的完善的防災(zāi)救災(zāi)對策體制，每次災(zāi)害都成為日本完善法律制度的契機，保證滿足不斷發(fā)展和變化的海上搜救形勢。

（2）海上搜救組織結(jié)構(gòu)合理，注重協(xié)調(diào)。海上事故日趨復雜，單一部門很難高效應(yīng)對海上危機事件。各國搜救管理體制和法律體系不盡相同，但海上搜救較為成熟的發(fā)達國家，均具備統(tǒng)一領(lǐng)導、多方協(xié)作、責任分工明確的搜救指揮網(wǎng)絡(luò)。美國海岸警衛(wèi)隊擁有完備且自成體系的海上搜救能力，在海上險情處置中，能夠統(tǒng)一指揮并集中垂直管理，獨立完成海上搜救任務(wù)，極大地保證了搜救資源利用率，做到了迅速且高效。日本海上保安廳也具備類似的機制，保證海上搜救快速高效開展。

（3）全過程危機管理，安全防范意識強。全過程危機管理體現(xiàn)出“防患于未然”的觀念，包含了風險防范、危機防治和災(zāi)害救援的閉環(huán)系統(tǒng)。日本作為一個多災(zāi)害國家，《災(zāi)害對策基本法》是其應(yīng)對各類自然、人為災(zāi)害的根本大法，在災(zāi)害預防、災(zāi)害應(yīng)對及海上應(yīng)急中，均具備完善的預案，充分體現(xiàn)出全過程危機管理的理念。

（4）海上搜救技術(shù)先進，專業(yè)培訓發(fā)達。國外發(fā)達國家非常重視海上搜救技術(shù)的發(fā)展，較早的配備了覆蓋管轄水域的救助監(jiān)視系統(tǒng)。如英國的搜救決策軟件系統(tǒng)、澳大利亞海事安全局配置的全球海上安全與救助系統(tǒng)等，充分保障水上船舶安全。

另外，隨著海上搜救技術(shù)不斷發(fā)展，各國加強了海上搜救教育培訓以提高災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力，增加應(yīng)急救援人才儲備。美國涉及海上搜救的教育培訓機構(gòu)發(fā)達，其國家搜救培訓中心是世界上第一所專門從事搜救活動培訓的培訓機構(gòu)，能夠為參與海上救助的各類人員提供專門的培訓。日本海上保安廳下設(shè)海上保安大學和海上保安學校，滿足培養(yǎng)大量海上搜救管理方面專業(yè)人才的需求。

（5）海上搜救責任主體明確。各國均明確了海上搜救責任主體。美國海岸警衛(wèi)隊為其海上搜救主體，日本海上保安廳、瑞典國家軍隊、韓國海洋水產(chǎn)部、澳大利亞海岸監(jiān)視局、法國海事部門等統(tǒng)一管理各自國家海上搜救事務(wù)，具有明確的責任主體。

（6）社會力量參與度高。社會力量是海上搜救中不可或缺的力量，發(fā)達國家一般都具備雄厚的民間搜救基礎(chǔ)。與我國海上搜救工作主體不同，英國90%的海上搜救工作由民間力量承擔，皇家救生艇協(xié)會（RNLI）主要負責具體的搜救實施，而政府部門主要參與協(xié)調(diào)工作。日本于1889年成立的公益社團——日本水上災(zāi)難救濟會，其維持費用由社會及政府兩部分組成，是日本海上搜救工作的重要組成部分。

三、我國海上搜救體系對策

在分析國內(nèi)外海上搜救體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合國情提出我國海上搜救體系對策。

1.健全海上搜救體系

（1）推進海上搜救立法進程。海上搜救法律體系是海上搜救工作穩(wěn)定開展的基礎(chǔ)，應(yīng)推進《中華人段共和國內(nèi)河交通安全管理條例》的修訂和《中華人民共和國海上搜尋救助條例》的立法進程，促成各類涉水涉海法律法規(guī)的不斷發(fā)展，明確各級海上搜救責任主體，鼓勵地方根據(jù)實際情況形成地方法規(guī)，建立完整統(tǒng)一的海上搜救法律體系，確保海上搜救有法可依。

（2）完善海上搜救指揮關(guān)系。海上搜救體系是海上搜救工作協(xié)調(diào)的核心，明確的指揮關(guān)系決定了搜救工作是否有序進行。美國、日本等國家采用單一垂直管理，保證了搜救效率，我國的國家、省、市三級海上搜救組織體系及20個海上搜救成員單位之間相關(guān)度較低，不相隸屬或存在職責對立，影響了救援管理。我國的海上搜救部際聯(lián)席會議與美國的國家搜救委員會相類似，可借鑒其體制，明確海上搜救中心的指揮關(guān)系和協(xié)調(diào)地位，將民政、安監(jiān)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)度較低的部門從組織體系中剝離，同時健全與各部門之間的協(xié)調(diào)機制，提升海上搜救效率。

（3）提高海上搜救隊伍綜合能力。對海上搜救相關(guān)部門進行精簡，借鑒美國海岸警衛(wèi)隊，對相關(guān)執(zhí)法部門整合，成立專門的海上警備隊伍，同時建立海上執(zhí)法和搜救設(shè)備升級和維護常態(tài)化制度，組織定期培訓，提高從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合素質(zhì)。

（4）加強搜救技能培訓。應(yīng)加深與航海院校的合作，成立專業(yè)的海上搜救技能培訓學校，提升海上搜救隊伍的專業(yè)技能、船舶及救生艇操縱技術(shù)、專業(yè)設(shè)備操作技能等，同時開展理論基礎(chǔ)知識培訓，增強一線執(zhí)法人員的搜救技能和身體素質(zhì)。

（5）加強區(qū)域和國際間合作。推動地區(qū)海上搜救合作深入開展，搭建海上搜救合作聯(lián)盟，減少海上搜救覆蓋盲區(qū)，充分發(fā)揮搜救力量優(yōu)勢，保障地區(qū)水域的安全與穩(wěn)定。

（6）發(fā)展和壯大海上搜救志愿者隊伍。英國的社會海上搜救體系非常完善，承擔了絕大部分的海上搜救工作，我國可借鑒其運作模式，建立志愿者培訓制度，規(guī)范志愿者隊伍建設(shè)，同時對志愿者隊伍予以救助資金、救助設(shè)備的支持，可以發(fā)展民間組織，鼓勵市場提供隊伍經(jīng)費，加強志愿者隊伍的培訓和宣傳，壯大海上搜救志愿者隊伍。

2.放開市場準入

（1）增加海上搜救資金投入。政府應(yīng)增加海上搜救基金的投放，合理優(yōu)化海上搜救力量布局，推進海上搜救設(shè)備的升級，增加專業(yè)救助飛機的數(shù)量，保證惡劣氣象狀況下的搜救補給。減少組織體系中的橫向協(xié)調(diào)，提高資金利用率。

（2）積極引導市場參與，明確權(quán)責邊界。社會力量在海上搜救中發(fā)揮著積極作用，應(yīng)放開市場準入，引入民間資本有助于緩解資金壓力，提升公共服務(wù)質(zhì)量。

政府應(yīng)積極制定市場準入相關(guān)政策法規(guī)，明確準入條件，創(chuàng)造公平、公正、公開的市場環(huán)境，鼓勵市場競爭，推動市場海上搜救服務(wù)專業(yè)化發(fā)展，探索搜救市場化的新格局。

3.建立健全應(yīng)急預案制度

（1）明確海上搜救體系中的管理職責。我國海上搜救管理體制長期有“五龍治海”之說，長期以來，中國的海域管理權(quán)分散在海監(jiān)、漁政、海關(guān)、海事、邊防武警等5個部門，“五龍治海”，可以說是對現(xiàn)代中國海上執(zhí)法力量的形象描述，意思是多頭管理，沒有形成統(tǒng)一體制，搜救力量分散、責任主體不明確的問題十分突出，造成了我國海上搜救管理效率整體不高。應(yīng)當以法律形式明確海上搜救各部門職責，將分散的職能整合，保障海上搜救管理機構(gòu)的權(quán)威性。

（2）健全和完善海上搜救預防、快速反應(yīng)機制。應(yīng)做好海上突發(fā)事件的預防和應(yīng)急準備工作，加強風險評估，制定完備的海上預警體系，向公眾普及防災(zāi)減災(zāi)知識，提高防范能力，改善協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)信息、資源的有效整合和共享。

4.推進水上智能技術(shù)發(fā)展

（1）推進新型技術(shù)在海上搜救應(yīng)急中的應(yīng)用。將海事巡航執(zhí)法與海上搜救融合，推進新型技術(shù)在海上搜救中的應(yīng)用，加快船岸間的VTS、VHF、AIS、CCTV等系統(tǒng)建設(shè)，運用無人機、無人艇等新型設(shè)備增強海上巡航搜救的針對性，提升位置精準度，加快信息傳播，保證應(yīng)急反應(yīng)效率，實現(xiàn)資源共享。

（2）順應(yīng)海上智能化趨勢。在“電子航海”的背景下，海上搜尋與救助正在向著智能化、無人化和立體化方向發(fā)展。隨著無人技術(shù)和智能控制技術(shù)的不斷發(fā)展和日趨完善，各種智能無人設(shè)備的性能越加穩(wěn)定，尤其以“智能船舶”、“空中無人機”和“水下潛航器AUV”最為突出。大力發(fā)展智能協(xié)同控制技術(shù)，滿足“全天候運行、全方位覆蓋、應(yīng)急快速反應(yīng)”的海上搜尋救助要求。

四、結(jié)語

我國海上搜救體系及海上搜救面臨著新形勢和新要求，在找出存在的問題和不足，并加以改進。同時根據(jù)我國國情，吸收發(fā)達國家海上搜救體系的優(yōu)勢，完善我國搜救體系、市場準入、應(yīng)急管理等系統(tǒng)。（作者單位：海軍裝備部；中國艦船研究設(shè)計中心）