青海生態護林員扶貧政策落實與實踐

●劉永慶 張 鵬 張敏欣

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅，全面建成小康社會作為實現第一個百年奮斗目標的重點工作，擺到治國理政的重要位置，以前所未有的力度推進。

黨的十九大對堅決打贏脫貧攻堅戰提出明確要求，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，充分發揮我國政治制度優勢，動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，確保全國2020年如期完成脫貧攻堅任務，習近平總書記親自掛帥，全國上下形成五級書記抓扶貧的局面。

為貫徹落實習近平總書記脫貧攻堅思想，推進深度貧困地區有勞動能力部分貧困人口轉化為生態護林員，實現貧困戶脫貧、生態得保護的“雙贏”目標，助力深度貧困地區群眾精準脫貧，2016年開始，由國家林草局、財政部、國務院扶貧辦協作，在全國22個省區市實施建檔立卡貧困人口生態護林員選聘上崗，是貫徹落實黨中央國務院脫貧攻堅戰略部署，落實“生態補償脫貧一批”等“八個一批”，決勝全面建成小康社會，實施生態扶貧創新性舉措。青海省從2016年開始落實建檔立卡貧困人口生態護林員選續聘扶貧政策，通過四年的實施，取得了一定成效，對實現全省貧困縣和貧困人口全面脫貧“清零”做出了貢獻。

一、青海基本情況

青海省是我國西部的內陸省份，少數民族聚集、經濟欠發達地區，位于青藏高原東北部，屬于高原大陸性氣候，高寒干旱、自然條件嚴酷，生態極為脆弱，是長江、黃河、瀾滄江發源地，是“中華水塔”，生態位置重要而特殊。全省國土面積72萬km2，森林面積522.72萬hm2（包括灌木林面積），森林覆蓋率7.26%，天然草場面積3645萬hm2，可利用草場面積3160萬hm2，是我國五大牧場之一。

截止2019年底，青海省國民生產總值2965.95億元，常住人口603萬，少數民族人口283.23萬人，占全省總人口的46.97%，少數民族比重在西藏、新疆之后，位居全國第三位。據青海省扶貧開發局提供的數據，2014年青海省共有42個貧困縣（市、區、行委），其中國家扶貧開發重點縣15個，有1622個貧困村53.9萬貧困人口，貧困人口點多、面廣、貧困程度深，自脫貧攻堅戰打響以來，青海省委省政府按照“四年集中攻堅，一年鞏固提升”總體部署，對標“兩不愁三保障”要求，經過集中脫貧攻堅、履行退出程序。截止2020年4月，青海省最后17個貧困縣（區）退出貧困，全省所有貧困縣全部脫貧摘帽，實現了貧困縣和貧困人口全面脫貧“清零”目標。2016年以來青海省貧困發生率從2015年底的20.76%下降到2018年底的4.2%。2019年底，玉樹市農牧民人均可支配收入從2012年底的3951元增長到10055元，7年增長了2.6倍。

二、我省建檔立卡貧困人口生態護林員扶貧政策落實情況

青海省認真貫徹落實習近平總書記脫貧攻堅重要論述，貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《青海省委省政府關于打贏脫貧攻堅戰提前整體脫貧實施意見》精神，按照《國家林草局辦公室 財政部辦公廳 國務院扶貧辦綜合司關于開展建檔立卡貧困人口生態護林員選聘工作的通知》，國家《建檔立卡貧困人口生態護林員選聘辦法》要求，青海省成立了林草、財政、扶貧部門組成的青海省建檔立卡貧困人口生態護林員工作協調小組，成立了省林草局扶貧辦公室，局黨組書記局長副局長擔任雙組長。制定并實施《青海省建檔立卡貧困人口生態護林員實施細則(試行）》《青海省建檔立卡貧困人口生態護林員上崗巡護與績效考核辦法(試行）》，把生態護林員工作納入省對下扶貧績效考核，納入國家林草局辦公室財政部辦公廳林業草原生態保護恢復資金區域績效部門考核內容。

從2016年至2019年底，在青海東部六盤山和青南“三州三區”集中連片貧困地區的28個縣（區市），按照建檔立卡貧困人口生態護林員選聘程序和要求，共選聘生態護林員1.69萬人，累計到位資金3億元，約1.69萬貧困戶5.8萬貧困農牧民脫貧，實現了“一人護林，全家脫貧”“端上護林碗，吃上生態飯”，涌現出湟源縣先進集體，施保軍、白加塔等先進個人，為林業部門實現脫貧任務做出貢獻。2020年國家三部門下達青海新增2104名生態護林員指標，省林草和財政部門依規，在本省“三州三區”分配指標和下達計劃。

三、落實生態護林員政策青海主要做法

（一）提高政治站位，加強組織領導

建檔立卡貧困人口生態護林員崗位設置，是國家林草局貫徹落實習近平總書記脫貧攻堅重要論述的重要舉措，該項工作政策性強、程序復雜、要求高、政治責任大，青海落實地方黨委政府扶貧工作主體責任和相關部門職責分工，成立林草、財政、扶貧部門組成青海省建檔立卡貧困人口生態護林員工作協調小組和省林草局扶貧辦公室，局黨組書記局長、副局長擔任組長，相關單位負責人為成員，自上而下宣傳貫徹國家林草局、財政部、國務院扶貧辦關于開展建檔立卡貧困人口生態護林員選聘工作政策，為青海建檔立卡貧困人口生態護林員扶貧政策宣傳和落實提供組織保障。

（二）建立管理制度，提供制度保障

青海認真貫徹落實國家《建檔立卡貧困人口生態護林員選聘辦法》和資金管理要求，制定并實施了《青海省建檔立卡貧困人口生態護林員實施細則(試行）》《青海省建檔立卡貧困人口生態護林員上崗巡護與績效考核辦法(試行）》，省級林草主管部門多次下發關于加強生態護林員選續聘管理工作的通知，要求各地制定并實施細則，建立“縣建、鄉管、村用”的生態護林員管理制度，層層落實責任，建立健全管理制度體系，提供了制度保障。

（三）依規合理分配指標，認真組織精準選聘

按照生態護林員選聘管理扶貧政策要求，青海把各地生態護林員需求與脫貧攻堅重點地區目標任務緊密結合，與林草領域防止發生腐敗問題及廉政風險點控制相結合，按照要求把生態護林員指標主要安排在青海東部六盤山和青南“三州三區”集中連片深度貧困地區，青海落實生態護林員管理辦法和管理細則，按照公告、申請報名、審核、公示、培訓、簽訂協議、聘用的程序進行選聘，做到生態護林員精準選聘。

（四）加強培訓指導，依規簽訂管護協議

青海重視對新選聘和已聘用生態護林員的技能培訓工作，開展上崗前和上崗后培訓，培訓林業和草原法律、法規和政策，培訓森林、草原、濕地、沙化土地等資源巡護要求和技能，培訓巡護日志填報要求，并要求取得培訓合格證和上崗證，做到持證上崗。青海按照生態護林員管理辦法要求，由當地鄉鎮、林場或縣級林草局與選聘的生態護林員簽訂管護協議，明確管護地點、管護責任、管護面積、績效考核，要求各地做到管護協議“一年一簽”，一戶最多只能有一名生態護林員，實名制管理，“一人一檔”，生態護林員錄入和退出實行動態管理。

（五）嚴格績效考核，及時兌現管護報酬

青海按照生態護林員上崗巡護和績效考核辦法，由鄉鎮或縣級林草主管部門組成考核組，按月和年度對生態護林員進行管護責任履職績效考核，考核結果經考核小組匯總簽字并經生態護林員本人簽字確認后，報縣級林草、財政、扶貧局備案，并將考核結果記入管護協議，把績效考核結果作為按月或季度發放管護報酬的依據。

（六）完善資料，加強檔案管理

青海按照生態護林員管理辦法和績效考核辦法要求，做好縣、鄉二級生態護林員資料收集和檔案管理，包括紙質和電子檔案，開展生態護林員名單在線信息錄入，做到檔案專人管理，當檔案管理人員變動時，做好檔案資料正式移交工作。

（七）合理使用資金，加強稽查工作

青海林草、財政和扶貧部門按照職責分工、密切配合，財政部門按照指標分配計劃，及時下達管護補助資金到縣，每年省級建檔立卡貧困人口生態護林員協調工作小組至少安排一次生態護林員聘用管理和資金使用情況督導檢查，重點開展生態護林員身份識別和補助資金稽查，防止發生資金挪用、滯留、克扣、冒名頂替、虛報冒領，嚴防發生林草扶貧領域腐敗和作風問題發生。

四、工作經驗和工作亮點

（一）貧困地區林地、草原、濕地、沙化土地資源得到有效保護

青海自2016年落實建檔立卡貧困人口生態護林員生態扶貧政策以來，全省約27.66萬hm2林地、166.66萬hm2草原資源得到有效保護，聘用上崗的生態護林員隊伍為全省林草資源管理體系增添了新生力量，織密了林草資源保護安全網絡，火情火災發生率、人為破壞和牲畜對林木的啃食、有害生物成災率明顯降低。例如，湟中縣統計，2017年生態護林員上崗后，在第一時間發現報告和制止破壞森林資源的案件，林業行政案件報案數同比上升了8%，火情、火災同比減少33%，效果十分明顯。

（二）助推農牧民脫貧摘帽

青海自2016年落實建檔立卡貧困人口生態護林員扶貧政策以來，截止2019年底，全省共聘用上崗貧困人口生態護林員1.69萬人，累計到位資金3億元，約1.69萬貧困戶5.8萬貧困農牧民脫貧，為林業部門實現脫貧任務做出貢獻。截止2020年4月，青海最后17個縣脫貧摘帽，實現了全省貧困縣和貧困戶全面“清零”，在全面建成小康社會的道路上，實現“一個民族都不能少”“不落下一個貧困地區，一個貧困群眾。”

（三）全社會生態保護意識明顯提高

聘用上崗的生態護林員不僅是護林員，還是生態保護工作宣傳員，是生態文明建設實踐者。全體生態護林員通過相關法律法規和管護技能培訓，身體力行，一方面履行林草資源管護職責，另一方面還向家人和身邊的農牧民宣傳生態保護相關知識，在他們的影響下，社會大眾的生態保護意識不斷提高。

（四）促進了少數民族聚集區經濟社會發展和社會穩定

青海自然條件差，少數民族人口占比大，經濟欠發達，思想觀念落后，農牧民受教育程度低，就業創業能力不足，抵御自然災害和市場風險能力弱，貧困因素交織疊加，貧困程度深、面廣、地域分散，通過落實建檔立卡貧困人口生態護林員政策，把有勞動能力的部分建檔立卡貧困戶選聘為生態護林員，讓貧困戶在家門口端上“護林碗”吃上“生態飯”，實現了“一人護林，全家脫貧”生態扶貧目標，助推了全省深度貧困地區貧困農牧民精準脫貧和社會和諧穩定。

（五）推動林業和草原生態保護融合發展

去年青海省機構改革，把草原生態保護和建設納入林業行業，按照生態扶貧工作需要，青海首次選聘8600名草原管護員，納入建檔立卡貧困人口生態護林員聘用管理，按照管理辦法和績效考核辦法統一管護林草資源，有力推進了青海林草事業融合發展。

五、存在問題與意見建議

（一）省內生態護林員聘用管理工作發展不平衡

由于自然地理和經濟社會發展歷史原因，青海東部六盤山集中連片貧困地區，人口集中、交通便利、水熱條件較好，是青藏高原向黃土高原過渡地帶，經濟文化較青南地區發達，雖然林草資源較少，但是林草主管部門管理體系和技術力量較強，生態護林員文化水平和管護技能相對較高，形成東部和青南三江源地區較大差距，建議加大培訓和考核工作力度，逐步縮小地區的差異，不斷提高全省生態護林員聘用管理能力和生態護林員管護盡職能力。

（二）政策宣傳和制度完善及落實有待加強

目前青海從事森林、草原、濕地及沙化土地資源管理生態管護員有資源、草原、濕地、天然林保護五部門負責，管護補助標準、管理部門均不一致，涉及部門多，程序復雜，生態管護員聘用管理協調銜接還存在短板。為此，近期召開了全省建檔立卡貧困人口生態管護員工作協調小組專題會議，研究安排開展專題調研，制定全省生態管護員集中統一管理辦法，解決各類生態管護員統一管理問題。

（三）缺少培訓及工作經費

自2016年實施建檔立卡貧困人口生態護林員選聘工作以來，一直沒有任何工作經費，生態護林員選聘管理政策性強，程序復雜、涉及部門多，需要大力開展政策宣傳、需要對管理者和生態護林員上崗前和上崗后培訓，需要印制巡護日志、管護協議等，也無法在勞動保護、人身意外傷害保險上有資金投入，建議國家林草局研究解決。

（四）存在生態護林員持續發揮作用問題

青海自然資源稟賦差，貧困地區農牧民文化程度低，各種貧困因素交織，就業創業鞏固脫貧成果能力有限，已脫貧貧困人口的基礎還不穩固，如果貧困人口生態護林員在2020年以后停止護林工作和停發管護補助資金，將會有一部分已經脫貧的貧困人口生態護林員返貧，建議國家開展建檔立卡貧困人口生態護林員政策持續性調研，繼續延長實施生態護林員扶貧政策若干年，為鞏固脫貧成果作出林草部門的貢獻。