關于國庫集中支付制度改革的思考

●郭 華

國庫集中支付制度是市場經濟國家普遍實行的現代財政國庫管理制度。是我國財政資金運作方式的一大改革。是以單一賬戶（零余額用款額度賬戶）為基礎，以集中支付為形式，通過財政集中支付信息系統和銀行間實時清算，來完成財政部門和預算單位的政府性資金收付支出業務的管理。故也稱為單一賬戶制度。

一、國庫集中支付制度發展概述

我國財政國庫管理制度改革于1998年開始醞釀，2001年經國務院同意，發布《國務院辦公廳關于財政國庫管理制度改革方案有關問題的通知》（國辦函[2001]18號），出臺《財政國庫管理制度改革方案》，正式啟動了國庫集中支付制度改革，2011年底，中央各部門及所屬13684個基層預算單位基本實現了“橫向到邊、縱向到底”的國庫集中支付制度改革目標。同期，36個省份和計劃單列市本級、320個地級市、2600個縣（市、區），超出38萬個基層單位實行了國庫集中支付制度，改革得到進一步深化。某市市直單位從2009年1月起正式納入國庫集中收付管理，截止目前某市14個縣（市、區）以及所有鄉（鎮）、街道已經全部納入國庫集中支付。

二、國庫集中支付制度實施以來取得的成就和存在的問題

（一）國庫集中支付制度取得的成就

經過近十年多的不斷實踐改革和逐步完善，國庫集中支付運行機制在某市已收到了明顯的成效：

1.實行國庫集中支付，從制度上改變了過去財政部門逐級撥款的繁瑣步驟，減少了中間環節，加快了資金撥付速度，預算資金及時到位，方便了預算單位用款需求，提高了財政資金的運轉率。

2.實行國庫集中支付制度增強了行政事業單位資金的透明度，從源頭上遏制了過去財政資金被截留、挪用、擠占、多賬戶存放的不良現象，預防了貪污腐敗的滋生，提升了國家財政資金的使用效率。

3.實行國庫集中支付，更有利于加強財政存量資金的統一調度和管理，每年年末，某市財政局將全市各行政事業單位結余資金統一收回，按法定程序重新統籌用于民生改善及重點工程建設領域支出，初步緩解了財政收入降幅擴大與剛性支出增加之間的矛盾，盤活了存量資金，減少了財政資金的沉淀。使政府資金效益發揮達到最大化。

4.實行國庫集中支付電子化管理，各預算單位可根據工作需要自行編制用款計劃，財政部門通過國庫集中支付進行系統網上審批，取消用款計劃紙質版報送財政部門審批的環節，減少了財務人員工作量，大大提高了國庫集中支付效率。

5.隨著《新預算法》的頒布實施，財政部對國庫集中支付方式進行了新的規劃，某市財政部門為了落實簡政放權、放管結合、優化服務的要求，于2019年10月對國庫集中支付方式進行了新的調整：“20萬元以下的支出全部實行授權支付方式”，通過改革，把過去以財政部門逐級審批的“直接支付”為主要支付方式改變為以單位為主體的“授權支付”為主要支付方式的新的國庫集中支付方式，簡化了財政資金支付工作的程序，加大了單位使用資金的自主性，進一步提高了資金使用率。

（二）國庫集中支付制度在某市實施中存在的問題

目前國庫集中支付制度的改革優化在某市已經進入全新的階段，雖然取得了一定的成效，但也存在一定的問題：

1.預算編制水平限制了國庫集中支付運行的科學性。國庫集中支付制度是財政改革實踐中較為成熟的制度，為體現這一改革成效，新《預算法》增加規定：國家實行國庫收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行集中收付管理。并且提出了新的要求：在預算管理上力爭做到：公開透明、科學有序，執行有效、紀律嚴明。但在實際預算編制工作中單位領導和同事往往對預算工作的重要性認識不足，認為財務人員一個人就能完成，其他人沒有必要參與，這樣往往是基本支出部分編制比較精確，在執行中更接近預算編制數，而項目支出的預算編制就比較粗糙，有的甚至不合理。這就給后序的預算執行帶來一系列問題。有的是支出經濟類型科目調整，更有甚者預算編制時沒有的經濟科目也要求財務人員照常支出。比如“資本性支出”這一經濟科目，筆者曾調查研究了某市市直近50個單位的新增資產預算和新增資產決算，發現其中差異較大。近兩年隨著國庫集中支付制度改革的推進，預算編制水平得到了有效提高，但是由于種種原因在預算執行中調劑、調整、變換科目等現象時有發生，給國庫集中支付制度的正常運行帶來不利影響。

2.商業銀行和預算單位的業務辦理存在一定問題。商業銀行和財政國庫未能實現很好的對接，這種現象主要體現在銀行清算體制上，國庫集中支付制度進一步改革后，單筆低于20萬元的所有業務以及人員薪酬全部要求從授權支付業務支出，原來好多經過財政審批的直接支付業務改為由單位財務人員直接到定點銀行辦理，使得商業銀行的業務量增加許多。某市所有市直行政事業單位的國庫集中支付業務由工商銀行下面一個支行營業部負責，對公業務也僅有一個窗口辦理，并且因下午需要和國庫對接清算，所有業務僅限于上午辦理，以致于造成高峰期許多業務堆積、資金未能及時支付、退庫辦理未能及時處理等現象發生，為各行政事業單位帶來諸多不便，特別是年末，這種現象尤為嚴重。

3.內部控制制度有待進一步完善。內部控制制度不僅是行政事業單位自我約束的有效手段，也是預防腐敗、提高公共服務效率效果的科學方式和重要內容，更是國庫集中支付制度進一步改革的有力保障。但是由于內部控制制度起步較晚大家意識淡薄沒有引起足夠的重視，無論是制度建設、還是監督力度，都不能很好地服務于國庫支付制度改革，有待進一步提高完善。

4.財會人員隊伍建設需要進一步堅強。人才隊伍的素質直接決定了各項工作完成的質量和效率，是改革的必然要求，不管是商業銀行還是行政事業單位，要想進一步推進國庫集中支付改革，就需要有高素質、有能力的專業技術人才來工作，由于各方面的原因，會計人才隊伍良莠不齊、青黃不接，比如某市一個市直單位有21個下屬事業單位，會計人員平均年齡超過50歲，已經跟不上日益變化的信息化時代，還有的單位，財務人員通常身兼多職，不能全心全意搞好財務工作。更有的單位安排無會計證的人員來從事會計工作，沒有財務人員應具備的專業能力和職業素養。還有的單位直接請代賬公司人員，這些人員并不了解本單位實際情況，素質參差不齊。會計人才隊伍建設勢在必行。

（三）進一步推進國庫集中支付改革的策略和措施

1.強化部門預算管理工作，提高預算編制水平。嚴格執行預算是國庫集中支付運行的基礎，預算編制時科目是否精細將直接影響預算的執行。首先預算單位領導要高度重視這項工作，徹底拋棄預算工作是會計人員一個人的工作這種陳舊觀念，召集具體項目相關人員對各部門經費使用情況進行充分的調查研究、共同協商，結合本單位當年的實際工作目標和任務以及財力狀況對項目支出具體的額度、方向和用途做出科學的規劃，使預算單位收支指標更加切合實際情況。只有部門預算精細化，才能保證部門用款計劃的準確、國庫集中支付的順利運行。其次財務人員在預算執行中要嚴格把關，一定要以預算指標為控制額，實際支出嚴格按照預算編制執行。實現資金源頭上的把關，嚴禁隨意調整預算科目、金額和擴大預算范圍支付的行為發生。只有這樣才能更進一步促進集中支付制度的改革。

2.加強和商業銀行的溝通力度，大力推進國庫集中支付電子化管理。推進國庫集中支付電子化管理，既是財政國庫管理創新的內在要求，也是轉變財政國庫管理方式的重要途徑。通過實現國庫支付業務電子化，建立起動態校驗、電子驗章、自動對賬、全程跟蹤的業務管理方式，既加快了預算單位業務辦理速度，大大減輕了商業銀行的工作量，也避免了商業銀行因業務量大發生付款不及時現象，如有退庫發生，預算單位也可在第一時間自己從網上查到并及時做出處理。從財政部門來說也將進一步強化了預算執行管理監控，全面提升了財政國庫管理水平。

3.完善內部控制制度，加強內部控制監督力度。內部控制工作將會對我國國庫資金支付的合法性、財政資金的安全性、信息的真實完整性造成直接的影響。內部控制不是財務人員一個人的控制，也不是編制報告就可以收到成效，各級法人首先要高度重視，設立專門的內部控制機構，分工明細、責任到人，充分運用大數據時代的信息和數據系統來共享和分析，利用動態監控對關鍵性的崗位和重要環節進行針對性管理，同時必須做到內部控制監督部門與財務管理部門的分離。同時借助審計、監察部門等外部力量來共同監督，這樣才能有效地強化內部監督工作，才能確保相關的監督工作能夠取得應有的效果，促進國庫集中支付制度的改革。

4.培養高素質的財務人員隊伍。新會計制度對于行政事業單位財會人員的專業性有更高的要求。首先領導干部要高度重視財務人員的選拔，大數據時代下的財會人員不再是過去的“記賬先生”，不僅要有專業的財務管理知識還要有超強的現代化信息技術，重點培養一批既年輕又具有高學歷、高素質財務會計人才勢在必行；其次定期開展財務業務知識培訓，把財政部最新出臺的相關財經政策、法律法規和和財會核算辦法諸如《預算法》及國庫集中支付、《政府采購法》、內部控制、資產管理、基本建設財務、政府會計和預算績效等等及時有效地傳授給各單位財務人員，進一步強化互動交流，切實提升會計人員的能力素養，為經濟發展提供會計智力支持。第三要加強所有財務人員的職業道德教育，時刻警鐘長鳴，提醒教育財務人員不做腐敗分子的幫兇。

結語

國庫集中支付改革是財政資金有效利用管理的里程碑式改革，它的推行使得我國國庫資金的使用效率得到了前所未有的提高，同時財政管理部門對于預算資金的管控力度得到了很大程度的提升。雖然在運行過程中，出現一些矛盾和問題，但這項制度的重大意義是不可否定的，各個部門應當深入分析并積極采取措施，加強預算管理和內部控制管理，進一步推進信息化的運用，使這項制度的運行逐步完善，使其更好地服務于財政支付工作。