綠色礦山名錄管理研究

●董 煜 侯華麗 孫映祥

第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施以后，作為一個具包容性的、鼓勵性的工具，綠色礦山名錄如何落實規(guī)劃提出的目標任務(wù)，積極促進、引導全國礦山的綠色建設(shè)、綠色發(fā)展？本文從全國綠色礦山名錄的入庫、管理、制度建設(shè)等方面進行探討。

一、全國綠色礦山名錄概念界定

（一）名錄與名單、清單

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善促進消費體制機制進一步激發(fā)居民消費潛力的若干意見》要求“建立健全守信‘紅名單’制度”“建立健全失信‘黑名單’制度”。紅名單可認為是正面名單，即社會組織或企業(yè)因為誠實守信等優(yōu)秀行為而受到表彰，進入紅名單可成為其他社會組織或企業(yè)學習的榜樣和標桿。黑名單則屬于負面名單，是控制風險，警示不當行為的重要手段①。

2017年3月，政府工作報告中提出：“全面實行清單管理制度。”實行清單管理制度，首先要列出清單，那么“清單”“名單”“名錄”是否有區(qū)別？相關(guān)國際組織在管理中形成了不同的名錄，如世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)提出自然保護地綠色名錄②，需受保護的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目各國在國內(nèi)以“清單”的形式確認，而聯(lián)合國教科文組織使用“名錄”公布③。同樣中國古代就有了名錄制度，也就是古代的“典冊制”。《說文解字》：“典，五帝之書也。從冊在丌上，尊閣之也。莊都說，典，大冊也。”典的本義為祭祀儀禮中登記貢獻的名冊④。2015年，原國土資源部印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法(試行)》，建立勘查開采信息公示制度，推行“黑名單”管理等監(jiān)管制度⑤。從行政管理角度來說，清單、名單與名錄可視為功能相同的管理對象。

（二）綠色礦山名錄概念

全國綠色礦山名錄是在前期國家級綠色礦山試點單位名單上發(fā)展而來的，尚沒有明確界定概念。要明確具體的名錄概念，首先要對名錄的管理行為進行界定，在《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》中，自然資源部明確提出“形成國家、省、市縣的綠色礦山建設(shè)體系”，2017年3月，《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）印發(fā)，提出“（礦山）納入全國綠色礦山名錄”，既將礦山建設(shè)全過程納入綠色礦山建設(shè)體系，建立全國綠色礦山名錄，作為自然資源管理部門實施的一項行政行為，推進綠色礦山建設(shè)。納入綠色礦山名錄作為行政行為首先要確定其行為屬性，一般認為，行政確認是一種“確定、認可、證明（或者否定）并予以宣告的行政行為”，而行政許可是經(jīng)審查準予的行為③⑥，全國綠色礦山名錄是對礦山企業(yè)開展的綠色礦山建設(shè)是否達到綠色礦山標準這一結(jié)果的認定，可將其作為行政確認的一種管理方式，現(xiàn)從實施主體、實施對象、納入情形、監(jiān)管等方面進行探究。

自然資源管理部門是礦山注冊登記礦業(yè)權(quán)的法定機關(guān)，名錄的實施主體應(yīng)為各級自然資源管理部門，這與我國礦政管理體制相統(tǒng)一，與自然資源管理部門的工作職責相統(tǒng)一，有利于監(jiān)督和管理效率的最大化；名錄的實施對象應(yīng)為礦山企業(yè)，自然資源管理部門對其進行專業(yè)性的監(jiān)督和管理；名錄管理作為礦政管理的新措施之一，納入情形應(yīng)由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，實施對象完成了相應(yīng)的綠色礦山建設(shè)任務(wù)，并通過了評估，將其納入名錄進行管理，不以行政機關(guān)及其工作人員的意志的改變；實施名錄管理的目的是對納入名錄的礦山企業(yè)根據(jù)激勵約束政策督促其持續(xù)履行綠色礦山建設(shè)任務(wù)，同時對其示范引領(lǐng)作用加以推廣。

綜上所述，全國綠色礦山名錄是由自然資源管理部門依法實施的，將完成綠色礦山建設(shè)任務(wù)的礦山企業(yè)，通過法定的程序予以記載，落實激勵政策并督促其履行義務(wù)，并在相關(guān)平臺予以公示的行政確認措施。

全國綠色礦山名錄作為一種正面清單或“紅名單”，列入名錄的礦山在優(yōu)化礦山環(huán)境、示范引領(lǐng)綠色發(fā)展等方面有較為突出建設(shè)成效。同時名錄可成為礦政管理工作的抓手，通過激勵措施，樹立正面形象，對礦山建設(shè)工作進行積極的引導，推動礦山綠色高質(zhì)量發(fā)展。

二、全國綠色礦山名錄功能

（一）信息公示與信用公示

進入名錄的礦山獲得“綠色礦山”稱號，使得綠色礦山信息成為礦山商業(yè)活動的“信譽名片”和“信用身份證明”，礦山將主動、積極履行相關(guān)綠色礦山建設(shè)任務(wù)，以維護自身進入名錄后形成的信用與形象，由被動變?yōu)橹鲃印Ｍ瑫r作為信息公示的一部分，礦山納入全國綠色礦山名錄后，通過相關(guān)平臺向社會公眾展示綠色礦山建設(shè)信息及建設(shè)成效，接受社會普遍監(jiān)督，也有利于助推礦業(yè)權(quán)人相關(guān)信息公示的落地與實施。

（二）增進礦山自身發(fā)展

名錄將有助于促進礦山重視資源保護，有效提升礦山的保護和運營水平，幫助礦山明確綠色礦山的建設(shè)目標與任務(wù)，分清主次關(guān)系。列入綠色礦山名錄必須滿足行業(yè)標準，其評估過程可評定礦山是否實現(xiàn)了既定的綠色礦山建設(shè)目標，是否達到標準要求。通過評估，無論礦山最終是否納入全國綠色礦山名錄，均可以幫助鑒別和評定日常管理與建設(shè)工作的成效，改善礦山企業(yè)建設(shè)效能，使管理者能夠判斷當前的措施是否切實有效、是否需要調(diào)整，避免礦山出現(xiàn)盲目或錯誤的行為和活動。

（三）增強礦山企業(yè)溝通

列入名錄的礦山必然在管理、建設(shè)等方面有突出的表現(xiàn)和成效，名錄向公眾公開展示綠色礦山如何經(jīng)營、保護和管理，吸引公眾的興趣和支持，幫助檢驗礦山建設(shè)和管理決策是否得當，以及實現(xiàn)礦產(chǎn)資源合理利用與保護目標的途徑是否合理等等。通過名錄可將礦山企業(yè)在全國范圍內(nèi)予以推廣和表彰，拓寬礦山交流與合作渠道，增加知名度，為未來發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

（四）可成為礦山管理工作的抓手和補充

綠色礦山名錄是一種榮譽，將極大地提高礦山的知名度，進入名錄更有實際政策支持，可帶來礦山的快速發(fā)展，進而帶動所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。對于擬申報的礦山，名錄可成為未來工作的抓手，用綠色礦山名錄的標準調(diào)動積極性，提高對礦產(chǎn)資源管理的重視程度，對未來的工作進行積極的引導。同時加入綠色礦山名錄后，礦山將可在自然資源部網(wǎng)站、出版物和國際會議上得到充分的宣傳和展示，吸引更多的融資和政策支持。

三、全國綠色礦山名錄入庫流程

根據(jù)《實施意見》“國家、省、市、縣四級聯(lián)創(chuàng)、企業(yè)主建、第三方評估、社會監(jiān)督”的工作體系要求，綠色礦山建設(shè)由各級自然資源主管部門引導督促，礦山企業(yè)自主建設(shè)，社會各方共同推進。納入名錄按照國家、省、市、縣四級聯(lián)創(chuàng)→礦山主建→自建自評→第三方評估→達標入庫→社會監(jiān)督的流程⑦開展，主要程序簡述如下：

（一）礦山

自評估。礦山企業(yè)根據(jù)綠色礦山建設(shè)行業(yè)標準，自我評估可達到標準要求，可開展礦山自評估報告的編寫，自評估報告可由礦山自身來編寫，也可委托相關(guān)評估機構(gòu)來編寫，自評估報告需詳細說明礦山達到綠色礦山建設(shè)行業(yè)標準的情況，并附相應(yīng)證明材料。

遞交申請材料。礦山按照主管部門要求，準備綠色礦山申請材料，連同自評估報告，提交至自然資源主管部門。

（二）第三方評估機構(gòu)

對礦山自評估報告等申請材料進行核對，同時按照綠色礦山建設(shè)要求或標準，通過礦區(qū)環(huán)境、開發(fā)利用、綜合利用、數(shù)字化建設(shè)、礦山形象等不同指標對綠色礦山建設(shè)情況進行實地評估，形成評估報告。第三方評估機構(gòu)需遵從主管部門有關(guān)綠色礦山第三方評估的要求，評估過程做到公平、公正、專業(yè)、準確。

（三）自然資源主管部門

按照第三方評估有關(guān)規(guī)章制度要求，開展綠色礦山建設(shè)第三方評估機構(gòu)的選擇工作。

各地自然資源主管部門接收礦山申請材料后，采用政府購買服務(wù)方式，委托第三方進行綠色礦山相關(guān)評估工作，對通過第三方評估符合的礦山進行公示，同時選取部分礦山實地核查，最終形成綠色礦山遴選名單報自然資源部。

自然資源部在對材料復核的基礎(chǔ)上形成擬入庫礦山名單并公示，通過公示的礦山將被納入到全國綠色礦山名錄。

四、納入名錄綠色礦山管理

（一）激勵機制

名錄自動生成可實時查詢的綠色礦山證書，作為礦山進入名錄的憑證，有關(guān)機構(gòu)可根據(jù)證書，落實激勵政策。自進入名錄之日起，可根據(jù)已實施的綠色礦山激勵政策，礦山自動獲得包括礦產(chǎn)資源、土地使用、財稅、綠色金融等方面的扶持。

為發(fā)揮入庫礦山的示范引領(lǐng)作用，自然資源部將會同有關(guān)部門，在全國綠色礦山名錄中擇機選擇具有代表性、推廣性的綠色礦山，進行表揚獎勵。

（二）監(jiān)督機制

綠色礦山名錄通過自然資源部相關(guān)平臺，向社會公開，接受監(jiān)督。綠色礦山企業(yè)應(yīng)主動接受社會監(jiān)督，對涉及自身的重大環(huán)境、健康、安全和社會風險事件，應(yīng)積極主動地回應(yīng)。

各級自然資源主管部門接受社會反饋與舉報，督促相關(guān)部門核查舉報情況。同時結(jié)合礦產(chǎn)資源日常管理工作，對納入名錄的礦山開展核查。社會反饋與舉報情況屬實、自然資源主管部門抽查不符合綠色礦山建設(shè)要求和相關(guān)標準的入庫礦山，將責令整改，整改期間暫停享受激勵政策。

（三）退出機制

礦山整改合格的，由自然資源主管部門經(jīng)公示后重新納入名錄進行管理。整改不合格的礦山及列入嚴重違法名單、發(fā)生重大事故的礦山，由主管部門從名錄中移除，礦山不再擁有綠色礦山稱號，不再獲得激勵政策支持。

五、完善名錄管理制度的建議

全國綠色礦山名錄管理模式是轉(zhuǎn)變礦政管理模式的積極探索，也是新時期自然資源管理方法的重大轉(zhuǎn)變。名錄管理剛剛開始，還有待進一步完善：

（一）提升名錄知名度

綠色礦山建設(shè)包括資源開發(fā)利用、節(jié)能減排、環(huán)境保護、生態(tài)修復、礦地和諧等豐富內(nèi)涵，不少地方依舊按照原先的礦政管理思維來推進綠色礦山建設(shè)工作，缺乏推進動力⑧，部分企業(yè)與管理人員對綠色礦山建設(shè)內(nèi)涵認識不到位，對于綠色礦山建設(shè)行業(yè)標準的認識以及如何達到標準要求了解不夠，將綠色礦山簡單理解為“綠化”礦山。隨著綠色礦山建設(shè)的深入，需加大名錄的宣傳力度，將綠色礦山的內(nèi)涵融入到礦山建設(shè)的方方面面。

（二）完善名錄更新形式

綠色礦山建設(shè)已經(jīng)實現(xiàn)了由行政推動向標準引領(lǐng)的轉(zhuǎn)變，發(fā)展到了定性要求和定量指標相結(jié)合分行業(yè)評價的階段，認識不到位，或掌握信息不對稱導致礦山不申請進入名錄。應(yīng)該鼓勵礦山、政府兩方面申報方式相結(jié)合，地方政府主動申報的名錄入庫方式，既尊重了地方的自主性，同時又能有效地避免礦山企業(yè)的不積極不主動。同時依據(jù)綠色礦山建設(shè)行業(yè)標準，完善全國綠色礦山名錄信息系統(tǒng)，將綠色礦山名錄與國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等對接，做到線上填報為主，實地評估為輔的名錄信息管理，做到達標及時納入，不達標及時退出，更新常態(tài)化。

（三）建立礦業(yè)綠色發(fā)展激勵約束長效機制

綠色礦山建設(shè)工作不僅僅是單一部門或單一礦山企業(yè)能夠完成的，《實施意見》明確了各部門共同推進、密切協(xié)作的工作機制，現(xiàn)有的礦政管理模式難以適應(yīng)綠色礦業(yè)發(fā)展的要求，應(yīng)以綠色礦山名錄建立為契機，逐步加大與金融、財稅等部門溝通協(xié)作，力爭出臺相關(guān)政策，大力降低實體經(jīng)濟成本。著力加強激勵約束政策、標準體現(xiàn)、監(jiān)督管理等方面的制度建設(shè)，形成政策合力，形成政策池工具箱⑨，細化落實有利于綠色礦山建設(shè)的稅費減免等法規(guī)制度，建立礦山企業(yè)資源消耗的自我約束機制，在法律制度框架下，形成向綠色礦山傾斜的管理制度，將惠及礦業(yè)綠色發(fā)展的政策措施真正落地。要充分發(fā)揮綠色礦山名錄溝通、協(xié)調(diào)作用，將礦山建設(shè)從單一的資源開發(fā)提升到與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合，共同促進地方經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建礦業(yè)綠色與高質(zhì)量發(fā)展長效機制。

（四）加快行政法規(guī)制定

目前，尚未出臺關(guān)于納入綠色礦山名錄的管理審核相關(guān)規(guī)范性文件，名錄入庫程序并未得到相關(guān)的規(guī)范，同時行業(yè)標準的強制性不足，評估過程中對標準的認識不統(tǒng)一，評估工作的科學性、高效性、公正性有待進一步完善。尚需多方聽取意見，結(jié)合相關(guān)管理規(guī)定，借鑒相關(guān)部門實際操作經(jīng)驗，完善相關(guān)法律法規(guī)的表述，明確納入名錄的行政行為，推動綠色礦山名錄管理規(guī)范化。

注釋：

①王義.社會組織信用管理中的“三色”名單制度分析[J].行政與法.2020(1):60-68

②張琰,劉靜,朱春全.自然保護地綠色名錄:內(nèi)容、進展及為中國自然保護地帶來的機遇和挑戰(zhàn)[J].生物多樣性.2015(4):437-439

③梅昀.我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法代表性項目名錄退出機制法律問題研究[D].廣東財經(jīng)大學,2016

④彭兆榮,田沐禾.重建我國鄉(xiāng)土景觀:“名錄”的啟示[J].西北民族研究.2018(2):70-77

⑤曲俊利,孟剛,周緒晨,等.礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度的確立與完善[J].中國礦業(yè).2017(4):18-20

⑥姜明安主編.行政法與行政訴訟法（第六版）.北京大學出版社、高等教育出版社，2015年5月版，第243頁

⑦侯華麗,吳尚昆,蔣芳,等.新時代我國綠色礦山建設(shè)規(guī)劃的思考[J].中國礦業(yè).2019(7):81-85

⑧侯華麗,強海洋,陳麗新.新時代礦業(yè)綠色發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展思路研究[J].中國國土資源經(jīng)濟.2018(8):4-10

⑨鞠建華.構(gòu)建中國綠色礦山建設(shè)的支撐體系[J].中國礦業(yè).2020(1):13-15