城鄉規劃批后管理有關問題的探討

鄭江海

南安市自然資源局

1 引言

批后管理工作是規劃管理的重要環節，是保證城鄉規劃落實的重要手段，覆蓋了建設項目建設自放線開工到竣工規劃核實的全過程。所以，只有加強批后管理，才能最終將規劃落實到一個個具體項目上，保障城鄉規劃的順利實施，維護城鄉規劃的嚴肅性，從而實現城鄉規劃制定的目標，確保城市建設順利實施。

2 建設項目存在的問題

近年來，各個地區城市規劃建設猶如雨后春筍般的速度取得較快發展。本人在日常工作中通過現場檢查、規劃條件核實以及群眾信訪反映，發現城鄉規劃建設存在一些問題，這些問題可能也是行業內的通病，現將主要問題歸納如下。

2.1 未取得建設工程規劃許可證或土地證、不動產權證

首先，部分工業企業主動辦理基建手續意識不強，主觀上認為辦理基建手續過于煩瑣和麻煩。其次，為加快推進重點工業項目盡快落地投產，在政府的催促下，企業也希望拿到土地后盡快建設投產，以致出現未批先建或邊批邊建現象，個別甚至在土地還沒有掛牌出讓就先行動工建設。另外，工業用房基建手續審批雜、期限長，規定流程中部門之間互為前置條件，審批時間較長。

未取得規劃許可及土地手續的情況下就擅自開工建設，這與《中華人民共和國城鄉規劃法》、福建省實施《中華人民共和國城鄉規劃法》辦法等現行法律法規相抵觸，將面臨拆除或處較大金額行政處罰的后果。

2.2 未按建設工程規劃許可內容進行建設

建設行業的基本特性是盡可能提高開發強度，特別是房地產開發行業，對利益的最大化追求，使得在實際開發建設中往往會提出因市場需求或市場偏好的影響等各種理由，以改變審批的經濟技術指標。建設單位主觀上對規劃的批后管理工作重視不夠，認為只要大致符合規劃要求就可擅自改變規劃進行建設，等到監管部門發現后已經“生米煮成熟飯”，認為不會輕易強制拆除，只要寫份整改反饋說明、罰罰款即可了事。在這種錯誤意識引導下，必然會出現各種違建現象，常見不按規劃許可建設的現象歸納如下。

超用地紅線進行建設；未經審批擅自加層導致容積率、建筑高度突破規劃設計條件；改變首層使用性質，如首層住宅改為商業、首層架空公共綠化或架空停車位被私自占有損害小區業主共有利益；地下室超用地紅線范圍進行建設，影響周邊利害關系人利益；擴建套房的陽臺、擅自封閉設計的挑空井以增加建筑使用面積，等同增加小區建筑面積，降低小區居住品質；底層商業未按審批加高建設以增加建筑使用空間；擅自在屋頂搭建作為私人使用而侵犯業主共有利益；增加坡屋面及建筑高度；降低綠地率和占用公共綠地，降低標準進行公共配套設施建設等；未按規劃審批設計圖紙進行外立面裝飾；在規劃驗收合格后再擅自改變原規劃等多種違建行為等。

未經規劃驗線就擅自開工建設，可能導致建筑物偏移超過允許范圍，對相鄰建筑消防安全間距，日照采光，通風效果等產生一定影響，也將面臨較大金額的行政處罰。

3 問題剖析及不利影響

通過對這些問題的剖析，發現規劃批后管理存在未能實現全覆蓋的不足，日常規劃監管工作主要是還是依靠建設單位申請而開展，比如建設單位申請建設項目驗線、申請竣工規劃條件核實，是一種相對比較被動的行政行為。有些建設單位報建員對報建手續不熟，有些建設單位無視法律法規不自覺申報，導致規劃主管部門無法及時介入去發現問題并糾正問題，直接導致違法建設的產生。

因違規違建現象的存在，將破壞城市規劃的實施,導致出現規劃建設管理混亂，影響城市空間布局、城市形象和建筑立面美觀效果，侵害相鄰利害關系人的利益，影響城市的可持續發展，可能還會帶來群體性的上訪事件，甚至發生嚴重安全事故（比如2020年3月7日欣佳酒店坍塌事件，主要原因就是違規建設而導致），增加不穩定社會因素。因此，建設項目按規定流程辦理相關審批手續以及批后管理顯得至關重要。

4 如何加強規劃批后管理

要解決上面規劃批后管理的問題，筆者認為可以從以下幾方面進行考慮。

4.1 加強建筑設計方案審查

加強建筑設計方案技術審查力度，嚴格遵照《南安市城市總體規劃》《福建省城市規劃管理技術規定》以及各片區控制性詳細規劃等規劃、規范、規劃設計條件、建筑設計規范等要求，認真組織召開專家評審會進行審查，針對重要城市節點項目、重大項目、涉及城市景觀項目邀請知名規劃建筑方面大師專家嚴格把關，同時，對建設單位宣傳項目批后監督管理的重要性和必要性，確保建設項目按規劃審批方案實施。對于房地產開發項目，部分開發商為追求利益最大化，會從規范性鉆漏洞打擦邊球，從而為以后違法建設的產生埋下種子。如果能從方案設計源頭上進行控制和制止，將來在規劃批后管理中會起到事半功倍的作用，有利于維護城市規劃藍圖的順利實施。

4.2 加強驗線工作

將驗線管理作為批后監管的首要任務，在規劃許可批準的同時，告知建設單位應及時申報驗線。認真檢查建設單位是否在施工現場按要求懸掛規劃公告牌，驗線中發現有違法行為的，及時函告建設單位，責令立即整改，從而減少了建設項目竣工后需再整改而無法整改的尷尬現象，避免造成更大的經濟損失和嚴重地后果，推動規劃批后管理工作取得實質成效。

4.3 加強事中巡查

認真履行好規劃事中監督職能，加大巡查力度，做到早發現早制止，減少未批先建、邊批邊建、批建不一等現象發生，確保項目按規劃設計條件和批準設計方案要求實施建設，實現規劃管理的常態化、規范化。認真檢查建設單位是否按照審批的建筑施工圖進行施工建設，推進在建項目定期檢查、抽查工作，不定期對各類建設項目進行檢查。

4.4 加強竣工規劃核實管理

加強對建設項目各類強制性技術指標和基礎設施、公共服務設施的管控工作。在項目竣工后，規劃管理部門嚴格按照《中華人民共和國城鄉規劃法》、《福建省城市規劃管理技術規定》、項目規劃設計條件、批準的設計方案等相關規定，對建筑物各項強制性指標、建筑布局、建筑立面及公共服務設施嚴格進行規劃條件核實。核實過程中發現與工程規劃許可不一致的問題，一律要求建設單位整改，處理不到位的堅決不予核實通過。

4.5 加強規劃執法力度

加強部門聯動機制，積極開展違法建設認定工作，及時與行政執法部門對接溝通，切實做到“執法必嚴、違法必究”。對違法建設進行現場檢查和確認后，依法實施拆除，形成巡查違建的高壓態勢，起到“拆除一處、震懾一方”的效果。

4.6 明確相關部門職責分工

（1）各鄉鎮人民政府、街道辦事處、工業園區管委會、項目基地辦要落實屬地管理主體責任，強化對本轄區內建設項目的日常巡查和管理，發現違反建設工程法定基建程序的行為，應當及時制止，督促、引導項目業主主動辦理建設工程相關規劃、建設審批手續。發現違法建設，及時告知城市管理部門及規劃管理部門共同處置。

（2）自然資源部門加強對建設用地審批實施監督管理，加強違法占地行為的日常巡查，負責城鄉規劃法律宣傳教育工作；負責本行政區域內城鄉規劃管理工作。發現違法占地行為，給予制止并依法查處。采用衛片圖斑定期采集比對等辦法，按規定開展項目審批情況“雙隨機一公開”抽查。

（3）城市管理部門負責對違反城鄉規劃行為的日常巡查、查處及法律宣傳教育工作；負責對本行政區域內的城鄉規劃實施監督管理。牽頭開展“兩違”管控的宣傳工作;日常巡查中發現違法建設行為符合項目基建審批申請條件的，引導當事人按程序辦理相關審批手續。

（4）建設部門對依法辦理建設工程施工許可證的房屋建筑工程質量安全實施監督管理，依法查處違法違規建設行為。

（5）電力部門對已取得合法用地、規劃建設審批手續建設項目應及時辦理供電手續；對未取得合法手續的不得辦理供電手續；負責對非法私接電線行為的日常巡查、查處及法律宣傳教育工作。

4.7 充分利用信息手段，提高監管水平和執法效率

運用衛片影像比對結果，制定新建建筑信息巡查抄告機制，有關部門及時查處違法占地、違法建設行為。違法信息查處抄送，通過使用政府內網等信息手段實現，縮短反應時間，提高執法效率。探索行政許可抄告的信息化手段，盡量實現相關行政許可信息的即時抄告。