生態補償式長效對接協作機制研究
——以北京市為例

劉 薇

北京市社會科學院經濟所

1 引言

為了進一步完善我國生態文明制度體系，實現國家的持續穩定健康發展，黨中央頒布實施了一系列重要指導文件，要求進一步落實生態文明制度體系，明確生態文明建設的主要內容，實現經濟發展和生態環境保護的協同發展。2018年10月，北京市委市政府提出了關于建立完善結對協作機制的要求。北京市各區以抓實抓好結對協作為重點，加大力度將守護好綠水青山作為生態涵養區的頭等大事、不讓保護生態環境的吃虧、綠色發展落到實處，體現在促進生態涵養區高質量發展之中。

平原區與生態涵養區生態補償式結對協作即是圍繞著生態環境資源的保護問題，對受影響的生態系統服務開展以經濟、行政行為等補償手段，平原區與生態涵養區的協作方式是通過建立生態補償的長效協作機制，實現區域之間的優勢互補與合作共贏。生態涵養區是首都重要的生態屏障和水源保護地，自然生態資源豐富，為平原區提供了重要的生態功能。因此，平原區與生態涵養區的結對協作，核心內涵就是要提高生態資源的利用效率，重視生態資本的使用，并將其更好地融入經濟發展中，實現協調發展，引導廣大人民群眾正確認識生態資源，獲取更多的生態效益。

2 生態涵養區建設現狀與存在問題

北京的生態涵養區在長期發展中，立足于自身特點，不斷積累經驗，采取積極有效措施來努力實現綠色發展，取得了良好的生態環境保護成效。

2.1 綠色發展能力不斷提升

生態涵養功能定位清晰以后，各區不斷深化對生態涵養、環境保護的認識，能源消費總量不斷下降，萬元地區生產總值能耗不斷下降。林木綠化率全部高于全市平均水平，PM2.5等大氣指標也基本地區全市平均水平。綠色產業結構不斷優化，形成了以第三產業為主的產業結構。農業生產能力逐步增強，產業內部結構逐步優化。服務環境持續改善，逐步形成了以批發和零售業，交通運輸、倉儲和郵政業，房地產業等為主導的多元化行業結構。地區生產總值平穩增長，年均增速達到8.5%。

2.2 依托生態優勢，促進產業融合

生態涵養區不是不發展，而是要探索如何更好、更綠色、更持續地高質量發展。而依托生態本底資源優勢，著力促進產業融合是生態涵養區區域經濟可持續發展的重要路徑。生態涵養區以綠色有機、產業融合發展為支撐，利用生態優勢、地域優勢，大力發展現代都市農業。如延慶區的蔬菜、瓜果、畜牧產業發展相對較好，要積極構建高端特色都市農業產業價值鏈，在獲取經濟效益的同時也獲取更多的生態效益和社會效益；平谷區是國家重點糧食和農產品出口生態示范區，該區域把發展重點逐漸轉移到生態農業發展上，利用現代化設備和技術來提高農業生產效率。

2.3 發展中存在的問題

北京的生態涵養區有著豐富的自然資源，但自然資源沒有得到充分地利用，沒有建立高效地資源匹配機制，生態優勢尚未形成。一是生態產品市場化路徑缺乏。據李云燕，黃姍等人（2019）對北京生態涵養區生態服務價值評估計算，2016 年總的生態服務價值約為228.419 億元。生態產品市場化路徑轉化需要將生態服務價值向生態資產、產業資本和發展資金的轉變，而當前對生態涵養區的生態資源核算體系尚未建立、生態資產管理機制尚未完善、“資源-資產-資本”鏈條和“資源+評估+信貸”的市場化運行機制均未打通。二是生態資源配置缺乏市場化。生態補償方式存在著補償方式、補償主體單一化、補償標準較低等問題，以項目為載體的補償方式缺乏可持續性，市場化、長效的補償機制尚未建立。因此，必須理順生態資源的供需關系，以此來提高生態資源的利用效率，實現經濟和生態的協調發展，構建良好的市場化資源配置體系。

3 平原區域生態涵養區對接協作現狀與問題

3.1 對接協作主要進展

在生態環境領域，朝陽區與密云區確定密云水庫智能監控一期、潮河體育休閑公園、設施農業、精品民宿等年度協作項目4個，總投資2.7億元，由朝陽區支持1億元；海淀區和延慶區明確了共建蔡家河綠道、康西萬畝森林濕地公園和美麗鄉村污水處理3個協作項目。在綠色發展領域，昌平區組織農業企業、合作社赴順義區交流座談，明確在食用菌、食用百合等農產品深加工、推進昌平特色農產品銷售等方面加強合作；平谷區利用開發區每年1億元資金設立平谷區產業發展基金。在公共服務領域，海淀區和延慶區在教育、醫療、就業等領域簽訂了合作協議或合作方案。

3.2 對接協作中存在的主要問題

3.2.1 對生態涵養區資源輸出的針對性不足

平原區對生態涵養區所需的適宜性資源輸出不足。平原區對生態涵養的特色資源、地理稟賦、產業基礎條件等因素研究不足，不能形成針對性更強的資源輸出。應針對制約生態涵養區綠色發展的短板和弱項，有針對性地輸出產業、企業、人才、資源等資源，形成精準化結對幫扶。

3.2.2 龍頭企業帶動力量不足

發揮平原區龍頭企業、平臺公司的帶動作用，推動生態涵養區產業發展，使生態涵養區的人民群眾盡快走上自我發展、自我積累的良性循環軌道，是推進產業協作的重要環節。然而從總體來看，生態涵養區的龍頭企業和平臺公司都較弱，平原區要多利用龍頭企業、平臺公司帶動生態涵養區綠色產業發展，通過現代企業結構、先進管理模式、高層次人才幫助生態涵養區產業提質升級。

3.2.3 市場機制利用不足

缺乏市場要素的連接交融，生態資源沒有轉化為“金山銀山”，應積極尋找市場機制配置的切入口，通過市場機制切實推動結對協作長效發展。市場機制不健全，勢必會造成對接協作機制中的風險和問題，一定要通過發揮市場機制的作用，盡量通過政策扶持或者購買服務的方式，引入市場主體，為生態涵養區的綠色產業發展服務。

4 建立市場化生態補償長效協作機制

4.1 建立以碳匯為代表的森林市場化生態補償協作機制

生態涵養區森林資源豐富，有林地面積達到48.90萬hm2，森林覆蓋率達到54%，森林固碳潛力巨大。應繼續積極探索市場化的生態涵養區碳匯協作機制，使生態涵養區的人民群眾從森林資源保護中獲得更大的收益。一是建立林業碳匯市場準入標準。結合國際經驗，森林碳匯標準制定應該逐步與主流CDM標準接軌。在開展具體的碳交易之前，需要對森林碳資源的生產量、計量標準以及認證標準進行確定，進而制定詳細的交易規則。與此同時，還需要對交易項目可能引起的外部效應進行分析評估。二是搭建林業碳匯交易市場組織架構。總體上來看，森林碳匯交易市場的組織架構應包括市場項目和交易的參與主體、交易客體、交易平臺在內的各種市場要素的有機組合；三是制定有吸引力的林業碳匯需求機制。依據實際發展情況，制定科學合理地林業碳匯需求機制。

4.2 完善平原區與生態涵養區重點水資源保護區橫向生態保護補償機制

針對密云區、懷柔區、平谷區、延慶區、昌平（山區）等重點水源保護區，平原區應積極完善水資源保護橫向生態保護補償機制，以此來促進經濟和生態的協調發展。區級政府部門應該明確自身所承擔的責任，積極履行職能，創造良好的交易環境。培育第三方部門對生態保護補償政策進行有效指導，對補償政策詳細內容進行界定，把水質質量和用水總量作為重要的補償參考依據，綜合評估交接斷面水質自動檢測系數變化。依據實際情況來選擇科學合理地補償方式。依據不同生態涵養區的實際發展情況和特征，選擇更加適合的補償方式。還需要制定詳細的補償標準，把環境發展現狀、環境治理成本、水質改善程度等指標作為參考依據，以此來確定詳細的補償標準。還要依據區域生態發展需求來構建聯防聯控治理機制，對于一些結構復雜，規模較大的重點生態工程，要構建科學合理地應急聯防機制，以此來提高治理效率。需要簽訂補償協議，把以上所提到的相關信息以補償協議的方式確定下來，以此來形成良好的約束力和控制力。

4.3 實行生態購買機制形成平原區與生態涵養區的長效協作政策創新

一是實行“生態共建”，即生態涵養區和平原區要嚴格依照實際情況來具體開展生態建設，注重對生態涵養區的建設和保護，平原區也要承擔相應的建設責任，給予資金支持，提供一定的人力資源支持和技術上的指導。二是依據生態涵養區實際發展情況來探索新的發展模式。把生態涵養區劃分為不同的區域，以此來對不同區域進行有針對性的管理，重點突出不同區域的優勢，進一步實現對生態的有效補償。三是可以發行生態涵養區建設保護的彩票，作為生態涵養區綠色發展保護生態環境的資金。其一，對彩票發行和承辦主體進行確定，設定專門的管理機構來進行監督管理。不僅管理彩票的發行，而且還負責對基金的管理，提高運營效率，為生態環境保護提供資金上的支持。其二，科學合理地發行彩票。根據生態功能區規劃項目實際發展需求，以此來確定彩票具體的發行金額，之后再對發行有效期、中獎概率、獎項設置等方面的內容進行明確。確保彩票購買的自愿性，不得強制購買。其三，對募集到的生態彩票補償資金強化管理，提高資金的使用效率。

4.4 搭建平原區與生態涵養區智力補償形成綠色生態產業長效合作機制

充分挖掘生態涵養區的生態區位優勢基礎之上，實現生態資源的優化配置，積極創新研發新技術，獲取新能源，大力發展生態綠色產業，實現經濟的可持續發展。充分運用平原區豐富的教育培訓資源，強化農業科技推廣服務，充分借鑒經驗豐富的專家團隊提出的意見，依據區域農民發展的實際情況來制定可行性的人才培養方案，培養現代化綠色產業新型農民，以此來促進區域特色農業產業的發展，為生態綠色產業的發展提供強有力的技術和人才支持。除此之外，還應該把智力補償應用到生態涵養區中，使生態涵養區的自我發展能力得到顯著提升，合理分配使用自然資源，獲取更多的經濟效益、生態效益和社會效益。以科學技術為載體，加大對科學技術研發的資金投入，提高生態涵養區經濟發展水平。