新時代高校全面預算管理的研究

■賀 靜

（北京電子科技職業(yè)學院）

引 言

新時代，隨著推進高校內涵式發(fā)展的要求，高校財務管理工作面臨新的挑戰(zhàn)，而全面預算管理是高校財務管理中最核心的部分，它能夠全面協(xié)調和統(tǒng)籌高校的資產配置，能夠有效的改善資金使用效益，不斷提高高校發(fā)展?jié)摿突盍Γ偈垢咝Ｃ鞔_發(fā)展目標，并加強內部管理。然而目前很多高校的預算管理工作仍存在一定的缺陷，導致全面預算管理無法有效落實，隨著高校財政收入增長放緩，各類資金支出增加，如何通過全面預算管理調整自身發(fā)展與資金有限增長之間的矛盾是當前高校的關鍵任務。

1 新時代高校全面預算管理概述

1.1 高校建立全面預算管理體系的必要性

1.1.1 財稅體制改革的必然要求

黨的十九大報告對財稅體制改革作出了重要部署，專門提出了需要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理”。這就要求高校應當積極響應黨的十九大對預算管理的要求，建立全面預算管理體系改進高校的全面預算管理水平，同時構建全面預算管理體系，強化高校對財政資金的管理能力也是推動財稅體制改革的必然要求。

1.1.2 國內嚴峻的財政形勢

高校事業(yè)發(fā)展的經費主要來源于財政撥款收入，其余的收入還包括學費、住宿費等非稅收入、橫縱向科研收入以及其他收入，但是隨著財政收入增長的放緩，高校的財政撥款收入增長速度也放緩，基于教學需求辦學規(guī)模不斷擴張，其他類型的支出不斷增加，嚴峻的財政形勢給高校的快速發(fā)展帶來較大的資金壓力，因此，高校需要構建全面預算管理體系對財政資金以及其他資金的收支進行嚴格管控，保證高校的資金正常周轉。

1.2 實施全面預算管理對于高校發(fā)展的意義

1.2.1 細化高校戰(zhàn)略目標，推進戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)

全面預算管理能夠細化高校的戰(zhàn)略目標，并通過合理的預算管理目標推動戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。全面預算管理基于高校的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度工作計劃，對高校的各項經濟活動進行統(tǒng)籌規(guī)劃，確保高校的各項經濟工作都能圍繞高校的戰(zhàn)略目標展開。高校借助全面預算管理對內部經濟活動進行管理，將戰(zhàn)略目標分解至各個執(zhí)行部門或人員，加強部門或各學院之間的聯(lián)系，強化高校員工對于學校戰(zhàn)略目標的理解和認同[1]。

1.2.2 加強風險管控，實現(xiàn)預算管理目標

高校與社會企業(yè)相同，在日常經營發(fā)展過程中會遇到各種類型的風險，過高的風險嚴重影響高校的正常工作，給高校的運行帶來一定的威脅。因此，高校基于自身實際情況，利用全面預算管理統(tǒng)籌規(guī)劃高校的各項經濟活動，提前規(guī)避經營管理過程中的風險。同時高校也能夠通過全面預算管理中的控制監(jiān)督功能，對高校的經濟活動進行監(jiān)督控制，及時發(fā)現(xiàn)其中存在的問題和風險，并對預算進行調整，采取措施對風險和問題進行解決，避免給高校的經營管理帶來較嚴重的影響。

1.2.3 落實績效考核，提升高校科學管理水平

高校的預算管理目標都是經過科學論證制定的，因此高校的績效考核工作能夠依據短期或長期的預算管理目標進行，將預算管理目標的落實執(zhí)行情況作為績效考核的標準，而且管理人員要根據實際的執(zhí)行情況對績效考核進行適當調整，保證績效考核能夠約束預算執(zhí)行人員不脫離預算管理目標[2]。通過全面預算管理落實績效考核工作，加強對高校員工的約束管控，提升高校的管理水平。

2 新時代高校全面預算管理存在的問題

2.1 戰(zhàn)略規(guī)劃與預算管理目標脫節(jié)

高校的戰(zhàn)略規(guī)劃是基于高校的實際發(fā)展狀況以及發(fā)展趨勢，制定的未來三年甚至更長時間學校發(fā)展的總規(guī)劃，是指導高校事業(yè)發(fā)展方向的綱領性文件。戰(zhàn)略規(guī)劃的準確性、合理性、科學性直接決定高校戰(zhàn)略管理工作的質量，同時戰(zhàn)略規(guī)劃也需要與高校的預算管理目標相結合。但是就目前實際情況來看，部分高校的戰(zhàn)略規(guī)劃與預算管理目標脫節(jié)，而且戰(zhàn)略規(guī)劃的可執(zhí)行性較低，戰(zhàn)略規(guī)劃的內容不夠詳細，可操作性不強。戰(zhàn)略規(guī)劃中的發(fā)展目標涉及多個方面，而年度目標側重點在財務目標方面。少數高校的預算管理水平較低，而且容易受到傳統(tǒng)預算管理理念的影響，導致在預算編制時未能充分考慮高校的戰(zhàn)略規(guī)劃，以至于預算管理目標對于高校戰(zhàn)略規(guī)劃的“落地”難以發(fā)揮積極作用。

2.2 預算編制環(huán)節(jié)缺乏科學性

目前部分高校還是采用“基數+增長”的預算編制方法。這種預算編制方法是以支出基數為中心，編制的預算過度依賴上年度支出基數，缺乏對基數的合理性分析，如果基數不合理，會導致支出指標與部門的實際情況存在較大的差距，導致部門間貧富不均，激化了資金供求矛盾，固化了資金在各部門間的分配格局，嚴重影響了高校的可持續(xù)發(fā)展。另外，由于高校的發(fā)展受財政部門的支持和監(jiān)督，因此，高校制定的預算編制需要上交至財政部門進行審核，高校上報預算編制的時間一般是在10-11月份，上級部門對高校預算審核通過之后，再將審核數據匯總上報至財政部門，財政部門通常在次年的二月至三月份給各高校下達預算指標[3]。大多數高校會在收到財政部門預算指標后展開校內預算的編制，但是校內預算會與上報財政部門的預算編制存在一定的差距。

2.3 預算執(zhí)行不到位

預算執(zhí)行也是高校全面預算管理的關鍵環(huán)節(jié)，合理的預算計劃若是未能有效執(zhí)行，全面預算管理的作用也難以完全實現(xiàn)。高校預算執(zhí)行不到位主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，預算在執(zhí)行過程中出現(xiàn)多次調整，由于高校受到政策因素或突發(fā)事件的影響，在預算執(zhí)行過程中對于預算計劃的調整次數過多，而且關于追加預算的條件限制較為寬松，高校經濟活動的資金支出缺少嚴格約束，導致實際支出和預算支出之間的差異較大。第二，高校為了加快發(fā)展進行籌資活動，快速獲得資金選擇向銀行貸款，財政部門規(guī)定高校貸款必須使用非財政性資金進行償還，這勢必會影響其他預算項目資金的安排，不利于預算執(zhí)行工作的展開。第三，從預算編制到批復下達的時間較長，在這一過程中預算執(zhí)行環(huán)境可能會產生一定的變化，使得預算執(zhí)行過程中高校一味地爭取財政資金，卻忽略了如何提高預算資金的使用效益。第四，預算執(zhí)行進度較慢，高校管理者和教職工對于預算執(zhí)行進度的重視程度不足。

2.4 預算控制和監(jiān)督力度有待改進

年初爭預算、年中加預算、年末超預算是各大高校預算管理中普遍存在的問題，根據現(xiàn)行部門預算管理要求預算批復一旦下達，原則上是不能進行修改調整的，但是由于部分高校的預算控制和監(jiān)督力度較弱，導致預算執(zhí)行過程中隨意調整預算的情況較為頻繁。不健全的預算控制機制，使得預算執(zhí)行缺乏嚴格約束，預算執(zhí)行部門和人員在執(zhí)行過程中對于預算計劃的重視程度不足。雖然有的高校根據預算管理制度強化了預算控制，但是在實際預算執(zhí)行過程中，預算控制力度容易受到其他因素的干擾，比如部門預算指標下達時間滯后，不能進行事前與事中的監(jiān)督，導致高校難以在預算執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)預算管理存在的風險以及問題。

2.5 預算績效管理實施不到位

新時代，大多數高校對于預算績效管理的認識程度不足，在預算管理過程中，將重點放在控制支出方面，忽視績效管理，由于財政資金的時效性強，部分高校為了能及時完成支出進度，對于預算支出的使用效益重視不足，導致財政資金浪費現(xiàn)象經常發(fā)生。預算績效管理作為全面預算管理的重要組成內容，應當受到足夠的重視，但是部分高校主要依靠財務部門對學校的預算執(zhí)行情況進行考核，而未針對預算工作的其他方面進行相應的考核評價。另外，高校預算績效管理缺少完整的管理體系，績效評價指標單一，高校很難根據預算績效考核結果對預算管理工作進行改進。

2.6 全面預算管理信息化建設薄弱

數據來源單一、信息不對稱、控制力度較弱都是影響全面預算管理的主要因素，而使用信息技術則能幫助高校克服這些問題，但是就目前實際情況而言，高校的全面預算管理信息化建設不足，現(xiàn)有的會計管理軟件仍舊側重于核算工作，預算管理工作還是采用手工模式，而且還存在業(yè)務系統(tǒng)與財務系統(tǒng)不相通的情況，數據得不到及時的共享，“信息孤島”問題嚴重，溝通成本增加。高校的財務管理軟件中沒有針對關于預算編制、執(zhí)行、分析及評價等方面的功能，難以通過信息技術實現(xiàn)全面預算管理。

3 新時代高校加強全面預算管理的有效措施

3.1 基于戰(zhàn)略規(guī)劃建立預算管理目標

高校的經營管理環(huán)節(jié)較多，沒有戰(zhàn)略規(guī)劃，高校的發(fā)展就會迷失方向。所以，高校的各項工作必須緊緊圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃進行，全面預算是實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃，落實年度目標的具體行動方案。首先，高校應加強戰(zhàn)略規(guī)劃的宣傳，而部分高校的發(fā)展規(guī)劃宣傳只停留在學校中層干部等少數人層面，未對全體教職員工進行廣泛的宣傳，導致普通教師并不清楚學校的發(fā)展規(guī)劃。其次，學校年度預算管理目標的制定必須從高校的戰(zhàn)略規(guī)劃出發(fā)，而不是從高校擁有的資源出發(fā)，從而確保年度預算目標與戰(zhàn)略規(guī)劃相一致。學校的預算計劃必須要結合重點項目規(guī)劃，合理配置資金，確保其能夠發(fā)揮最大價值。

3.2 建立科學的全面預算編制方法

高校應建立科學的全面預算編制方法，構建全面預算管理體系時應當將多種預算編制方法相結合，比如零基預算和滾動預算相結合提高預算編制的科學性。根據不同的情況和業(yè)務，采用不同的預算編制方法，例如編制日常辦公經費、教學業(yè)務費、維修維護費等預算時采用零基預算編制方法控制學校的業(yè)務支出，而編制項目經費預算時采用滾動預算的編制方法編制分年度支出預算[5]。另外，高校的財政預算與校內預算均應采用二上二下的編制程序，并且預算編制的時間應當盡可能提前，提前進行校內預算的編制，能夠為財政預算編制工作爭取更多的時間，也有利于進行可行性論證。只有這樣才能保證校內預算與上報財政預算相統(tǒng)一。

3.3 加強預算執(zhí)行力度

高校在實施全面預算管理過程中應當提升對預算執(zhí)行的重視程度，首先，對原預算管理制度進行完善，依據管理制度嚴格約束預算執(zhí)行工作，同時加強對預算執(zhí)行重要性的宣傳，提高相關人員對預算執(zhí)行的重視。其次，在預算執(zhí)行過程中受到政治因素或市場經濟因素的影響確需對預算計劃進行調整的，相關人員必須詳細說明調整原因，及時提交預算調整申請給預算管理部門以及主管業(yè)務領導，履行相關程序審批后，方可調整預算，同時制定嚴格的獎懲機制，若是出現(xiàn)不合理超預算或者預算未完成的情況，要在追究相關人員責任的同時對其進行懲罰。最后，高校預算管理部門要定期組織預算執(zhí)行部門領導及項目負責人參與的預算執(zhí)行進度反饋會，一方面給各個部門提供交流平臺，另一方面對預算執(zhí)行情況進行定期通報。對預算執(zhí)行進度緩慢的部門，由項目負責人從資金申請、預算細化、預算執(zhí)行、績效考核等各個方面分析存在的問題，圍繞問題開展自查，并限期整改，保證預算編制與預算執(zhí)行的一致性。

3.4 加強預算控制和監(jiān)督力度

高校為了提升預算資金使用效率，則需要加強預算管理的控制和監(jiān)督力度，保證預算執(zhí)行工作處于可控范圍內，通過加強控制和監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程中存在的問題和風險。首先，預算一經批復，必須嚴格執(zhí)行，堅持“無預算不開支、超預算不列支”的預算剛性約束，不得隨意調整資金用途，也不得隨意調整預算。完善預算控制系統(tǒng)，將預算管理與適時的動態(tài)調整相結合，有效控制預算執(zhí)行。其次，建立動態(tài)監(jiān)督機制。預算監(jiān)督部門根據“誰申請、誰使用、誰負責”的原則，對經費預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，推進預算執(zhí)行的網絡監(jiān)督，對全面預算情況進行實時監(jiān)控，突出重點項目、重點部門、重點人員、重要過程的監(jiān)督。第三，加強預算信息公開，主動接受社會監(jiān)督。按照高校財務信息公開制度的規(guī)定，將財政部門批復的學校預算、決算及報表及時向社會公開，對學校各部門、各項目的預算批復和每月執(zhí)行結果及時向校內教職工進行公開。提高預算信息的共享程度，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，同時促進高校規(guī)范管理，杜絕違法、違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

3.5 加強全面預算績效管理

高校應當在新政府會計制度的指導下，健全預算績效管理制度，將績效管理理念融入預算管理中，確定預算績效評價的領導機構，組建績效評價小組，建立預算績效評價機制，建立事前、事中和事后績效管理體系，構建完善的預算績效評價指標，不斷優(yōu)化預算績效管理各個流程。建立完善的預算績效考核機制，設置符合本校的績效指標體系，將預算安排和預期的經濟效益、社會效益目標結合，與預算執(zhí)行效率、監(jiān)督結果、實施效果等掛鉤。對實施期超過一年的重大項目實施跟蹤績效評價，建立動態(tài)評價調整機制，對于績效不好的項目及時清理退出。強化績效管理激勵約束，建立績效評價結果與預算安排掛鉤機制。對績效好的項目優(yōu)先安排，對績效一般的項目督促整改，對低效無效的項目堅決取消，為第二年預算安排提供資料。同時，將考核結果與部門績效掛鉤，對完成好的項目給予獎勵，對項目執(zhí)行情況差和部門年度績效考核分數低的人員進行懲罰，通過績效考核結果的運用促進項目實施。

3.6 構建全面預算管理信息系統(tǒng)

高校應當順應時代發(fā)展趨勢，積極利用先進的信息技術進行全面預算管理，高校可以通過引進適合高校實際情況的全面預算管理信息系統(tǒng)，對當前正在使用的各類信息管理系統(tǒng)經進行整合開發(fā)，為全面預算管理提供信息共享平臺，將財務管理信息系統(tǒng)、教務管理系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)、資產管理系統(tǒng)等與全面預算管理系統(tǒng)進行對接，消除高校“信息孤島”現(xiàn)象，保證全面預算管理實施過程中能夠收集全面的數據信息，保證預算編制的合理性。通過全面預算管理信息系統(tǒng)代替部分由人工完成的工作，一方面減少了人為工作失誤情況，另一方面為高校節(jié)省了一定的人工及時間成本。

結 語

新時代，高校所處的政治環(huán)境、市場環(huán)境都發(fā)生了較大的變化，為了應對時代發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，高校應當加強全面預算管理工作，通過全面預算管理推動高校戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，同時深入分析全面預算管理過程中出現(xiàn)的問題，通過強化全面預算管理意識、加強預算編制和執(zhí)行、提升預算控制監(jiān)督力度以及構建全面預算管理信息系統(tǒng)等方式解決問題，提升高校的全面預算管理水平，使高校有限的資源得到最佳的配置，使資金得到充分的利用，促進高校健康發(fā)展。