培育高新技術產業重點項目的路徑選擇研究

姚勝菊

重點項目建設是推動區域經濟躍上新臺階的重要抓手。黨的十九大報告提出：“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”[1]。“新”應體現于發展重心的轉變，使得重點項目建設向“高效益、高質量、高檔次”的方向推進；“新”應體現于指導思想的轉變，使重點項目建設向結構優化、轉型升級、量質并重、以質為主的方向轉變。針對我國經濟發展的新形勢、新任務，應著力加快培育高新技術產業重點項目，形成持續、長效的經濟發展新動能。

一、先進省市高新技術產業重點項目建設的趨勢與動向

（一）高新技術產業重點項目立項數量大幅增加，科技基礎設施建設成為重點，合作共建主體趨于高端

廣東省作為我國經濟發展的龍頭，其高新技術產業重點項目側重于基礎設施和產業轉化兩方面。2018 年，廣東省省級高新技術產業重點項目主要分布在基礎設施工程和產業工程。其中，基礎設施工程中，科技型項目占12個，投資額825.7億元，分別占全部基礎設施工程的2.76%和2.27%；產業工程主要側重于戰略性新興產業，立項187個，總投資額5096.42億元[2]，分別占產業工程立項總數的37.47%和27.39%。2018 年戰略性新興產業投資項目數量和總投資額分別比2017 年提高了125%和52%。

江蘇省作為連續多年創新指數領先的省份，其高新技術產業重點項目的亮點在于合作共建主體的高端化。近年來立項的重大項目，相當部分是通過引進戰略合作者，采取協同創新的方式，占據各個領域的制高點，引導或瞄準國際尖端水平，強力支撐本地相關產業邁向國際前沿。2017年，與北京大學、清華大學、中國工程物理研究院、中國科學院等國內最高端的科研機構合作上馬了十幾個有影響的重點項目，與大型國有企業合作建設重點項目二十多個，與北美、歐洲等地區的制造強國企業合作項目近二十個。這些體現國內外高端技術水平的重點項目，成為全省產業轉型升級的樣板和支柱。

四川省作為我國創新發展的后起之秀，其高新技術重點項目建設側重于產業鏈的做大做強。2018年，四川省確定了700個省級重點項目，瞄準產業發展各增值鏈的延展和壯大，圍繞綠色增長、智能增長、數字增長、文創增長進行布局，以提升全省創新能力為宗旨，培育了一批新項目，涌現出一批頗具帶動作用的板塊。成都高新技術產業開發區作為四川省高新技術產業發展的聚集地，為了打造其核心產業電子信息全產業鏈，2018 年就推出了總投資268 億元的15 個重大產業化項目[3]，并計劃“十三五”時期，在電子信息領域和集成電路方面進入全國領先行列。多年來，四川省在這方面扎實推進，在軍事電子裝備、信息安全產業、微型計算機生產、筆記本電腦芯片封裝測試等方面取得了長足發展，步入國內先進行列[4]。未來四川還將重點培育6 個千億級高端產業，包括軟件和信息服務業、信息安全產業、集成電路產業、新型顯示產業、智能終端產業和未來數字經濟等。

湖南省高新技術重點項目建設圍繞園區建設，在產業上聚焦智能制造，向新興產業發力。在2018 年省重點項目建設過程中，努力將“大智移云”技術應用到實體經濟轉型升級中去，確定20 個新興優勢產業鏈作為強化重點，并從中遴選出5～8 個核心領域實施率先突破，努力使全省傳統制造業加快邁向智能發展、網絡發展、數字發展和綠色發展軌道。從2012 到2017 年，湖南綜合創新實力在全國連續上升了3位。

（二）高新技術產業重點項目管理機制靈活有效，分類管理方式契合項目建設實際，降低投資門檻等措施符合行業發展特點

廣東省在重點項目管理上突出加強國家級科技基礎設施建設，并率先向民間資本敞開大門。首先，為了構建“珠三角大科學網絡”，早在2013年，廣東省就實現了省級政府與國家級科研機構的戰略合作，與中國科學院簽訂了《關于共建創新型廣東的合作協議》，逐步引進了若干國家級重大科技基礎設施，從基礎研究入手夯實了廣東省高新技術產業發展的基石。中國科學院調動全院各學科的力量，努力在人才服務和技術保障上為廣東省構筑現代產業體系打牢根基。這一機制實施6 年來，廣州-深圳-佛山-東莞已經成為全國科技創新的新高地，并實現了粵東、粵西北地區的跨越性發展。2017年，廣東省計劃用4年時間，建設18 個科技基礎設施項目，通過建設國家級和省級實驗室、創新中心等平臺，將廣東打造成全方位的國家科學中心。其次，著力引進民間資本，創新重點項目的融資方式。在重點項目建設向民間資本開放的前提下，通過建立區域性的基礎設施投資基金，完善創新項目投融資平臺，組建專業化金融服務機構等多種渠道，為民間資本投資重點項目創造條件。

江蘇省側重于對重點項目實施精細化和精準化管理。一是項目立項細化分類。江蘇省重點項目按類別劃分，對不同類別的重點項目采取不同的管理方式。體現和助推高新技術產業發展的重點項目主要有三類，不僅包含了新興產業項目，而且還單獨列出了智能制造項目及平臺載體項目。2018 年，江蘇省新興產業項目數和投資額分別占項目總數和總投資額的73%和76%；智能制造項目數和投資額占到全部項目的56%和64%；平臺載體項目則瞄準區域產業聚集化發展，加強區域科技創新、成果轉化、金融服務能力的提升。二是項目推進分段實施。2017 年，江蘇省進一步健全規范了重大項目管理機制，從“遴選、承諾、跟蹤、評估、調度、考核”[5]等六個方面分步驟推進。從項目規模、技術領先、行業影響等若干角度明確遴選標準，要求基層政府和項目管理部門以書面形式對項目的推進工作做出承諾，對項目的進展情況設專人跟蹤、及時協調，對項目的落實情況實施雙月督查評估制度，建立重大項目每季度集中調度和半年召開一次推進會制度，采取科學有效的考核辦法對項目的完成和推進情況進行考核，使項目全程管理有章可循。

浙江省注重彰顯高新技術產業重點項目的引領示范作用。2017 年，為順利完成全省高新技術產業投資增長15%的目標要求，充分發揮重點項目對高新技術產業投資的引領示范作用，專門組織了高新技術產業投資重點示范項目申報工作，對投資額度5000 萬元以上的高科技制造業項目，投資額度在3000 萬元以上的高科技服務業項目，進行專門管理。同時將高新技術產業投資作為補齊創新短板工作的重要考核指標，將高新技術產業投資增幅作為入門指標對經濟強縣（市、區）投資進行考核獎勵，而且計劃將高新技術產業投資作為省級科技型中小企業扶持專項的重要評審條件，強化省級科技資金對落實高新技術產業投資目標任務的引導。

二、培育高新技術產業重點項目中存在的制約因素

（一）高新技術產業重點項目對區域高新技術產業投資的支撐作用趨于弱化

由于高新技術產業項目存在著投資額度彈性大、前期預算難度大、硬約束不強的特點，使得高新技術產業重點項目的投資增長乏力，與傳統制造業相比存在著較大的壓縮空間。在融資難的大環境下，高新技術產業的投資容易被壓縮。以河北省為例，2015—2017 是河北省重點項目三年攻堅期，高新技術產業（戰略性新興產業）計劃投資額分別為1154.2 億元、940.2 億元、976.1 億元，占當年全省高新技術產業實際固定資產投資總額的30.89%、22.74%、22.42%。全省高新技術產業投資總額中，重點項目所占份額逐年減少，從2015年的30.89%下降到2017年的22.42%，降低了8.47 個百分點。2017 年，全省高新技術產業固定資產投資增長率僅為5.3%，增速比2016 年下降了5.4個百分點，大幅度下滑。高新技術產業重點項目對全省高新技術產業的帶動作用日益下降。

（二）地方政府對重點項目投資額的要求過于僵化，影響了高新技術企業申報項目的熱情

投資額度是確定區域重點項目最直觀、最簡單的衡量標準，因此項目投資額就成為各地篩選重點項目的硬指標，也是首選指標，但這種做法也造成了一些高新技術重點項目被排除在外。河北省規定入選省重點項目原則上要求總投資額在10 億元以上。2018 年重點項目公示中，戰略性新興產業有191 個，平均單個項目投資額44.02 億元。“原則上10億元的投資額”對高新技術產業項目來說偏高了。而申報通知中明確的，針對戰略性新興產業龍頭項目，對孵化器、加速器等重大創新平臺項目等適當降低投資門檻的精神，由于缺乏明確說法和可操作性，致使一些項目在申報無望。

（三）地方政府熱衷于選擇一些攤子大、叫得響、見效快的熱門項目，而科技創新中心、創新平臺建設等基礎性項目數量少、檔次低

產業實驗室等研發機構作為高新技術產業發展的重要創新平臺，是支撐區域創新的高權重要素，是區域參與國際競爭的重要基礎和引擎。從全國高端實驗室的空間分布來看，與全國經濟發展水平高度吻合，東部與中部地區較為密集，西部地區密度較小。從國家重點實驗室在各省市的分布來看，到2016 年底，北京、上海、江蘇名列前三甲，分別有79、32 和20 家；從國家工程技術研究中心來看，東部、中部、西部、東北地區的占比分別為59.17%、16.94%、17.22%、6.67%，布局數量居前五名的省市分別是北京、山東、江蘇、廣東和上海，分別有64個、36個、29個、23個、22個。[6]而在許多中西部省份，此類國家級科技創新機構極少，甚至空白。

（四）高新技術產業重點項目融資途徑拓展不夠，金融創新步伐緩慢

一是資金來源渠道狹窄。目前高新技術產業重點項目社會融資艱難，持續發展后勁不足，原因在于社會資本對重點項目的投入匱乏，政府投入無法滿足需要。二是高新技術產業間接融資困難，政府補貼與支持手段落后，使高新技術產業與其他產業相比，獲得銀行貸款的難度大。三是直接融資能力較差。我國上市企業以傳統產業為主，尤其是在主板上市且擁有較強融資能力的上市公司大都是從傳統產業起家的，高新技術產業和戰略性新興產業的直接融資能力與傳統制造企業相比存在不小的差距。四是與高新技術產業發展相適應的融資模式發展滯后。對以知識產權為主的高新技術產業而言，融資模式創新與技術創新同等重要，但不少省份還遠未形成完善的金融、政府、企業合作機制，利益互惠機制存在短板。

（五）高新技術企業作為培植重點項目的基礎和土壤，其整體實力有待提升

首先，我國高新技術企業的分布呈現出向幾個核心區域收縮的狀態。有關研究發現，從2001到2015 的15 年間，長三角、珠三角和京津冀作為我國三個高新技術企業最密集的區域，高新技術企業向技術核心地帶集中的趨勢在加劇，造成與周邊區域的落差逐步加大，其中，尤以京津冀和長三角地區收縮的趨勢最明顯。就是說，三大區域的核心地帶，高新技術企業增加的速度要高于周邊地區，周邊地區培植高新技術重點項目的能力被弱化。其次，與幾個高新技術企業集中的區域相比，其他地區圍繞高新技術進行的合作交流較少，創新活力明顯不足。許多中西部省份，即使規模以上高新技術企業，與境內研究機構建立創新合作機制的不足20%，與國內高等院校構成創新合作關系的企業僅在10%左右。產學研合作乏力，創新機制不健全，造成高新技術重點項目建設的步伐遲緩、帶動力不強。

三、加快培育高新技術產業重點項目的對策措施

（一）細化、豐富高新技術產業項目類別，拓寬高新技術產業重點項目的選擇途徑

1.在省級層面專門列出創新平臺和創新園區重點項目建設板塊，并加大推進力度。應將具有區域公共服務職能的科技基礎設施建設作為重要內容，加強平臺載體建設，圍繞形成集聚高端產業和高端要素的“強磁場”，以推動平臺載體數量質量雙提升為目標，加快形成平臺對區域創新的帶動輻射。具體來說，就是依托重點項目建設若干具有國際影響力的產業創新平臺。一是在當前許多地區對創新要素吸引力不強的情況下，加強以政府投資為主的重大科學技術基礎設施建設。二是通過間接渠道，抓住我國在國際上經濟社會影響力迅速提升的時機，與國內外頂尖科研機構合作，加快國際高端技術創新平臺在我國的落地。三是調動各地已經形成規模的專業園區和產業基地的力量，緊跟區域主導產業鏈做強做大的趨勢，將各類共享平臺、聯合攻關平臺、研發中心建設列為重點建設項目，提高區域的綜合創新能力。

2.對“四新”項目申報區域重點項目，原則上不受投資規模的限制。改進重點項目評審機制與管理辦法，對新技術、新產品、新業態、新商業模式項目，取消投資額度的下限約束。在重點項目投資規模方面，南方省份幾年前就已經實現了突破。以四川省為例，在2017 年出臺的《四川省重點項目管理辦法》中，對重點項目的投資門檻進行了細化，能源建設重大基礎設施項目，總投資5億元及以上；交通、水利、城市、通信及園區重大基礎設施項目，總投資3億元及以上；先進制造業、現代服務業、能源產業方面重大產業項目，總投資3 億元及以上；現代農業、技術改造、軍民融合項目，總投資1 億元及以上；重大民生、社會事業及生態建設和環境保護項目，總投資1億元及以上；而對新技術、新產品、新業態、新商業模式的“四新”項目，原則上不受投資規模限制，徹底取消了投資下限約束[7]。其他地區可參照這一做法，依據本地的綜合投資狀況，將高新技術產業項目進行分類細化，根據不同產業、不同行業的實際情況，制定更為具體的投資門檻，對具有較高科技含量的硬科技項目，可以完全取消投資額度限制。

3.從高新技術產業開發區中遴選一批高新技術產業重點項目。一是激勵各級高新技術開發區每年推出一批重點項目，并擇優推薦為省市級重點項目。各省專門建立一個重點項目板塊，并形成單獨的立項渠道，從省市高新技術產業開發區中篩選確定一批有利于夯實區域產業發展根基的項目列入省市重點項目。二是重點項目篩選指標體系的設置進一步向高新技術產業項目傾斜。三是簡化高新技術產業開發區申報省級重點項目的環節和程序，國家級高新技術產業開發區推薦的重點項目可只在本地發改局和重點辦備案，不必經過各設區市審批、篩選，直接向省重點辦報送。

4.鼓勵國家高新技術企業積極參與省市各類重點項目的申報和建設。在全國近14.5 萬家有效期內的高新技術企業中，將較大規模高新技術企業的創新中心建設、科研機構建設、科研能力提升項目等列入省市備選重點項目進行扶持。依托各行業具有龍頭地位的高新技術企業，將其創新中心和創新平臺建設納入省級重點項目培育范圍，或將具有關聯性的各高新技術企業的創新中心、創新平臺建設打包列入省市重點項目。近年來各地科技型中小企業大量涌現，但缺乏先進的創新基礎設施和支撐硬件，成為中小企業創新的短板。中小企業尤其是科技型中小企業急需軟硬件創新資源；因此，可采取彈性篩選方式，將科技型中小企業、小巨人企業的創新中心、創新平臺列入省市重點項目建設。

（二）培育高新技術產業標桿項目，提高高新技術產業重點項目的整體水平

1.強化省市高新技術產業重點項目的區域輻射、關聯帶動作用。首先，加強高新技術產業鏈的建設。隨著創新驅動戰略的實施，創新渠道和創新方式日益豐富多樣。近年來，各地在提高企業個體創新能力的同時，更加注重產業群體創新能力培養，進而注重區域綜合創新能力的提升；因此，產業鏈創新體系的建立與壯大得到廣泛的認可，從注重單個企業創新轉為強化產業鏈創新。各地在謀劃高新技術產業重點項目過程中，應關注項目之間的協同性和連帶性，集中重點項目的力量為區域高新技術產業發展的核心目標服務，打造若干具有示范引領作用的高新技術產業鏈。其次，提倡細分行業建立高新技術戰略聯盟。以高新技術產業骨干企業為主體，以位居國家產業領域研發前沿的高校、科研院所為技術支撐，以技術合作單位為依托，建立合作共贏、利益共享的創新戰略聯盟。再次，基于產業創新鏈發展的需要，統籌規劃、共同編制產業技術創新中長期發展規劃，明確發展目標、發展重點和發展任務，并制定各主導產業鏈重點項目建設計劃。

2.建立健全區域性高新技術產業重點項目的篩選機制。由于高新技術產業與其他產業有著不同的發展成長路徑，因此，應該為高新技術產業重點項目量身打造篩選指標體系，這些指標不僅包括環境因素、市場因素等項目建設外部要素，也應包括產品因素、管理因素等項目建設內部要素。在利用指標體系進行評價的基礎上，再按照其他類別重點項目的篩選辦法，進行專家評審和群眾評議，使高新技術重點項目既符合創新的需要，也符合現實的需求。

3.加強科技管理部門在高新技術產業重點項目評審篩選中的作用。重點項目管理部門要與科技管理部門共同協商謀劃全省的高新技術產業重點項目，建立聯審、核準、聯席、審定制度，并進行適時監督調控，在各層級重點項目立項考量中，提升項目的科技水平、技術輻射和帶動能力的權重。重點項目的立項應與科技重大專項、重大科技成果轉化專項相結合，在這一框架下，進一步完善協調機制，探索建立協同評審、協同檢測、協同驗收等管理推進模式，并聯合各有關部門對已經批準立項的高新技術重點項目在落地過程中出現的掣肘問題進行協商，加快重點項目的落實進度，提高落實效率。

4.加強產業發展投資基金對高新技術產業重點項目的投資力度。近年來，各省都建立了眾多由政府主導的產業投資基金、股權投資基金，但總體運營效果不夠理想。同時，高新技術產業重點項目建設資金捉襟見肘，融資問題成為項目推進過程中的頭等制約因素。為了解決投資基金無處投和重點項目缺資金的問題，可將這兩項工作進行對接，將重點項目的審核立項過程與產業投資基金對投資項目的選擇過程結合起來，將省市高新技術產業重點項目作為產業投資基金的主要投資方向，實現雙方合作共贏。

表1 高新技術產業項目評價指標體系

（三）創新高新技術產業支持體系，構建與高新技術產業發展相匹配的推進機制

1.深化高新技術產業管理機構改革，建立與市場互補的科技管理體制。遵循高新技術產業發展的一般規律，找到政府管理體制和市場運行機制相互協調、相互補充的最佳結合方式，在充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用的基礎上，完善高新技術產業發展的協調推進組織，最大限度地調動和凝聚科技、教育、發改、商務等相關部門的力量，形成對高新技術產業鏈、產業網的系統化管理。調動產業、學術和科研機構的力量，合理運用各部門的人力、物力和財力，打破部門之間僵化、低效的管理模式，形成創新合力。從更高、更廣的視域，系統性地構筑高新技術重點項目的流程管理機制，將決策、評價、監督等各個環節作為一個整體進行謀劃，將區域性科技進步情況和高新技術產業項目的進展情況與科技管理部門的目標責任考核結合起來，形成全域全員創新的良好氛圍。

2.充分發揮產業技術研究院的作用。成立、創新各省市區域性的新型產業技術研究架構，建立省級產業技術研究總院和各行業的專業研究院，形成“總院+專業研究院”結構，總院具體負責區域內各產業研究院的職能劃分界定、發展戰略謀劃、重大項目決策等核心事項，以及研究院的協作創新、成果開發、投融資服務等外圍事項，拓展產業研究成果向現實生產力的轉化渠道，為產業發展持續提供技術支持，使產業技術研究院成為基礎研究機構與實體企業、創新資源與產業需求之間的橋梁和紐帶，構建促進產業技術研發與轉化的創新生態體系，將技術研究院建設成為區域性重大基礎研究成果的匯集地和產業技術輸出地，為各地現有主導產業的轉型升級和未來高端產業的培育提供技術支持。

3.提高各地基礎性高端技術研發平臺的研究實力和業界知名度。將具有一定規模的高新技術企業、行業支柱和龍頭企業、官方研發機構作為各地建立高新技術研發平臺的主體，在建立產業尖端研發中心、建設高端工程技術中心、躋身國內外先進研發機構行列等方面重規劃、打基礎、樹信心。政府要對標國際一流水平，選拔部分規模優勢和創新優勢明顯的領軍型企業，支持其對行業內的創新資源進行有效整合，持續投入各類創新要素，加大國際技術創新交流與合作，培育一批國際水準的高新技術企業，帶動區域高新技術企業邁入國際市場。一是調動高新技術企業建設研發機構的積極性和創造性。科技管理部門要立足于及時、高效地將各級各類關于促進高新技術企業發展的政策落到實處，圍繞研發機構最關注的資金、土地等扶持政策的落地，充分挖掘企業科技開發的主動性和能動性。二是建立多渠道的企業研究與開發投融資機制。針對社會民間資本供給與實體經濟發展需要之間的信息不對稱問題，瞄準癥結所在，開展研發機構與研發項目的融資活動，以發行行業研發債券和區域創新債券的方式，實現資金供給與需求的對接。

（四）優化高新技術產業發展的軟硬環境，全方位增強科技創新動能

1.優化高新技術產業的融資環境。首先，強化產業投資基金在發展高新技術產業中的作用。在產業投資基金的資金構成上，要引進高質量、有活力的金融資源，從數量和質量兩方面壯大基金實力；在產業投資基金的經營機制上，要建立和實施先進的公司治理結構，使其輸出資金的同時也能輸出現代的經營理念和經營方式。其次，促進地方商業銀行與高新技術企業開展投貸聯運。將銀行的貸款職能和子公司擁有的投資職能結合起來，用投資股權收益補償信貸帶來的風險，實現高新技術企業信貸高風險與高收益的匹配，使銀行與企業之間建立更為緊密的利益關系，也為高新技術企業提供持續穩定的資金來源。

2.優化高新技術產業的政策環境。為了使區域高新技術產業發展政策切實成為經濟發展的推動力，必須在促進政策落地上下功夫。一是加強督查機構對高新技術產業政策落實情況的督辦，將科技創新政策的落實情況作為中央督查的一項重要內容，對各省市組織開展高新技術產業政策落實、績效評估，獎優罰劣。二是盡快簡化高新技術企業申報優惠政策所需的資料、手續和程序。建立區域性企業研究開發項目信息管理系統，系統的建立應全面貫穿企業研發、稅收征管、成果鑒定、數據分析整個過程，做到生產性服務體系對高新技術企業研發項目的跟蹤式支持，盡可以做到信息互通和工作聯運，深層次解決高新技術企業研發費用預算難、研發資金籌措難、管理部門鑒定難、稅務部門征管難的問題。三是將科研成果鑒定結果和等級與勞務費支出和績效支出比例掛鉤，科研成果的水平突出，勞務費收入和績效收入就可以提高、放寬，以進一步提高企業和研究人員的創新積極性。