后2020脫貧時代的貧困治理
——從農村的耕地與集體經濟組織切入

王大鵬 林 健

2013 年實施精準扶貧基本方略以來，中國貧困人口從2012年年末的9899萬人減少到2018年年末的1660 萬人，貧困發生率從10.2%下降至1.7%[1]，取得了舉世矚目的成就。2020年是中國反貧困的歷史性節點，“現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的階段性目標即將實現。站在新的起點上，需要回顧歷史展望未來，著手研究后2020 中國減貧的新戰略與新政策，為逐步實現全體人民共同富裕和實現中華民族的偉大復興奠定堅實的基礎。

一、后2020脫貧時代貧困的特征與問題

（一）后2020脫貧時代中國貧困問題的特征

1.貧困的標準與內涵將發生重要轉變。到2020年，按照現行人均收入標準計算的農村貧困人口將會實現脫貧，但這并不意味著中國農村貧困的終結。貧困是一個模糊的、動態的、具有不確定性的概念[2]，貧困的測量標準也是可變的；因此不僅相對貧困問題沒有解決，絕對貧困問題也將長期存在[3]?？傮w來說，中國后2020脫貧時代的貧困將是相對貧困，并且這將不僅僅是一種單純的經濟現象，而是集政治、經濟、社會、自然等多個維度于一體的復合現象。貧困的測量標準也將在物質收入的基礎上，向人的能力貧困[4]、精神性貧困[5]、健康、教育、社會保障等多維測量標準轉變。

2.貧困治理的理念、方式與方向將發生重要轉變。我國采取大規模、集中性的扶貧舉措具有其歷史必然性與現實緊迫性，也取得了舉世矚目的成就。但是，后2020 脫貧時代，隨著貧困的標準和內涵發生重大轉變，我國貧困治理的理念與方式也應由集中性運動式扶貧向常規性內嵌式貧困治理轉變。扶貧也不僅是一項目標明確、工具清晰的“技術性”增收工作，還需要嵌入到多元治理主體構建、鄉村治理與發展、城鄉一體化協同發展、減貧國際化合作[6]等環節中去。特別鄉村振興戰略的提出，指明了我國實現農村現代化的未來方向和目標，如何推動扶貧與鄉村振興有機銜接將成為后2020脫貧時代實現貧困治理現代化的重要話題。

（二）后2020脫貧時代中國扶貧面臨的問題

1.扶貧的“最后一公里”。由于貧困的動態性和不確定性，如果按照“兩不愁，三保障”的目標要求，也很難如期在2020 年做到農村貧困人口一一實現脫貧的目標[7]。尤其是深度貧困地區和特殊貧困人口，成為后2020 脫貧時代我國貧困治理的“最后一公里”。深度貧困地區往往工農業等基礎條件差、資源比較匱乏，那些特殊貧困群體也往往缺乏資源和能力，雖然有扶貧資源的大力扶持，但也無法在短期內實現快速脫貧。另外，那些雖然處于貧困線之上（特別是低收入邊緣人口）但因抵御風險能力極度脆弱而極易陷入或重返貧困的潛在貧困人口也需要重點關注。

2.歷史遺留問題與社會轉型交織。雖然集中性的運動式扶貧取得了巨大的成就，但也為后2020脫貧時代的貧困治理埋下了諸多隱患，比如重行政主導輕社會治理問題、重收入增長輕社會保障問題、政策執行的高效率與“一刀切”和“扭曲”現象共存的問題、大規模扶貧投入的可持續問題等等。伴隨著快速城市化和工業化進程的推進，轉型性社會的特征對貧困治理的影響日漸強化與突出。社會發展不平衡，城鄉收入差距拉大，基本社會公共服務供給與獲得的不平等以及多維貧困日漸凸顯等轉型性社會發展因素越來越突出。歷史遺留問題與社會轉型交織，是后2020脫貧時代的一個新挑戰。

面對后2020 脫貧時代貧困的新特征與困境，學界逐步形成了城鄉一體化、社會保障論及扶貧與鄉村振興有效銜接等貧困治理的研究視角，并且主要集中于對貧困性質變化、減貧戰略調整與反貧困政策轉型創新等宏觀層面的分析[8]。而本文所關注的是如何發揮農村固有資源以及農村各主體的功能與積極性等問題，其中重點探討以耕地為核心的內生性資源與以集體經濟組織為代表的鄉村治理主體在后2020 脫貧時代的作用以及如何圍繞耕地和集體經濟組織構建可持續的貧困治理體系。

二、農村耕地與集體經濟組織的扶貧功能

（一）耕地的社會保障性與經濟效用功能

中國自古以農立國，農民對土地的依賴感情極為深厚。圍繞土地形成的一系列制度安排與文化觀念，長期以來維系著國家與社會秩序的穩定。研究表明，在未來一段時間內，如何實現中國農村勞動力轉移渠道的有效拓寬、推動城鄉一體化社會保障體系與農業轉移人口市民化機制的建立健全等問題依然突出[9]。因此，耕地以及發展農業經濟依然是農村勞動力實現就業和社會保障的首要物質基礎。特別是對農村貧困人口來說，耕地是獲得經濟收入的主要乃至唯一來源，這在以下兩種情況下更甚：一是在工業基礎條件差、資源匱乏的地區；二是對缺乏相應就業條件（技能、年齡、身體）或就業不穩定的特殊貧困人口來說。在這些情況下，耕地的社會保障性功能顯得更加突出，它可以使得貧困人口不至于在發生突發破壞性事件（如疾病、失業等）時遭到摧毀性的打擊，為其提供基本的物質生存保障。此外，耕地的社會保障性還體現在對貧困人口的心理平衡與心理安慰功能上。對于處在底層地位和資源匱乏的貧困人口來說，擁有耕地一來可以滿足其內心某種公平性訴求，在一定程度上削弱其相對剝削感；二來可以在遭到突發破壞性事件時產生一定程度的心理安慰作用而不至于完全失去希望。因此，貧困人口對于耕地的依賴性更強，往往也就不愿意進行土地流轉。

（二）集體經濟組織的資源配置與社會治理功能

在扶貧領域，一方面小規模的小農家庭經營依靠農田增收效果不顯著；另一方面，農產品價格低，粗放型的土地流轉不僅增收效果不顯著，還可能因為操作不當而損害土地的社會保障作用甚至引發社會矛盾沖突。如何放大耕地的經濟效應和強化其社會保障作用成為扶貧的關鍵問題。鄉村集體經濟組織不僅合法掌握著土地資源及其分配的權力，還負有推動鄉村社會治理的功能，成為企業之外的重要路徑選擇。農村集體經濟組織是農村集體所有土地的經營管理主體，同時也掌握著其他集體資產，可以通過優化資源配置達到小農家庭經營模式所無法達到的規?；洜I效果。除了對集體資產的配置作用外，農村集體經濟組織在農村其他事務的治理中也發揮著重要作用。扶貧不僅是一項單純的技術性增收工作，還與鄉村社會治理的有效運行息息相關。農村集體經濟組織承載著支持和推行地方行政管理、實現鄉村社會的善治、推動和實現鄉村社會的發展等制度性功能，既是國家脫貧攻堅一系列政策執行的最終落腳點，又可以成為貧困人口與外部幫扶資源之間的“接點”，關系到最終扶貧效果與目標的達成。因此，在扶貧領域需要重點關注農村集體經濟組織在貧困治理中的資源配置與自主管理作用。

（三）耕地與集體經濟組織是銜接貧困治理與鄉村振興的重要紐帶

當前正處于脫貧攻堅與鄉村振興的交匯期和銜接期，后2020 脫貧時代貧困治理的新特征與面臨的問題更是內嵌在實現鄉村振興和鄉村現代化的進程中。因此，無論從短期政策目標還是長期發展來看，貧困治理與鄉村振興都是相互交融的。目前來說，鄉村振興與脫貧攻堅銜接的重點內容主要體現在產業發展、生態環境、體制機制與基層治理、公共服務與生活質量等方面[10]，但也面臨著體制機制銜接不暢、產業發展升級困難、內生動力難以激發等障礙[11]。從微觀層面的資源與主體來看，無論是扶貧還是鄉村振興，以耕地為核心的農村內生性資源和以集體經濟組織為代表的農村治理主體都發揮著重要政治、經濟與社會功能，能夠成為解決實現扶貧與鄉村振興有機銜接的困境的重要基礎。經驗研究表明，在脫貧攻堅與鄉村振興協同推進的過程中，土地使用制度創新是重要抓手，而村集體組織是關鍵[12]。

三、基于農村耕地與集體經濟組織構建新型貧困治理體系

在后2020 脫貧時代，為了加快適應貧困問題的新特征、有效解決各種突出問題，需要加快貧困治理機制的優化與治理能力的現代化。在充分發揮農村耕地與集體經濟組織的扶貧功能的基礎上，可以從主體性建構、均衡式貧困治理、貧困治理與鄉村振興有機銜接、可持續貧困治理長效機制等具體的路徑來構建新型貧困治理體系。

（一）貧困治理的多元主體性建構

在基于國家義務及行政動員的集中性的農村扶貧中，農民一般都作為反貧困的對象或被動接受者，而非貧困治理積極實踐者，導致了貧困群眾個體責任的忽視及主體性的異化，缺乏自我脫貧的動力[13]，也使得集體經濟組織缺乏脫貧的主體性動力，顯得“守成有余而開創不足”。在后2020脫貧時代，需要繼續發揮政府與其他社會主體的積極作用，但絕不能單純依靠政府救濟和兜底的扶貧模式，也不能過度依賴遵循市場邏輯的市場主體的幫扶行為，必須實現外在幫扶與內生動力的有效結合，充分激發農民與集體經濟組織的主體性來構建嵌入性參與式的貧困治理模式。在實踐過程中，一方面要圍繞土地構建多種合理有效的增收增能的經營管理模式以建構農民和集體經濟組織的主體性，激發農村生產力的活力，通過發展教育、技能培訓等措施提升貧困人口的人力資本素質和增強抵抗風險的能力，實現自主性發展；另一方面要增強農村集體經濟組織對于農村土地一類資源的配置能力以及對基層公共事務的治理能力，提升農村社會可持續發展的動力。

（二）走向均衡式貧困治理

后2020 脫貧時代的貧困是一個集政治、經濟、社會、自然等因素于一體的多維度、多元化的復雜現象，這要求貧困治理要走向均衡性發展之路。在貧困治理中存在著比較顯著的兩對失衡關系：一是追求社會公平與崇尚經濟效率之間的失衡；二是強國家主導與弱社會治理之間的失衡。具體表現在耕地的社會保障功能與經濟效用功能之間的沖突以及集體經濟組織的功能弱化與國家義務和行政主導的強化之間的沖突。因此，要實現均衡發展，一是要解決功能的均衡性配置問題，二是要實現農村治理體系的再均衡。具體來說，必須要充分了解農村耕地的各項功能的正面作用，認識到各項功能之間是相輔相成的關系。在建構農民與集體經濟組織的主體性基礎上，要充分認識到兩者的角色與功能及其與國家的關系，建立一種制度化的均衡性的農村治理體系。另外，建設“國家-農村-農民”多層次社會保障體系也是應對多維貧困、實現貧困治理均衡性發展的重要舉措，包括設計城鄉一體化、開放與社會公共服務一體化的新扶貧戰略和政策[7]、重構集體經濟組織的主體性及其在貧困治理中的責任與義務、塑造個體的責任意識和建設個體及家庭對可持續脫貧的責任分擔機制等等。

（三）推動貧困治理與鄉村振興的有機銜接

無論是扶貧的“最后一公里”困境還是歷史遺留問題與社會轉型交織的問題，后2020 脫貧時代的貧困治理都已經超出了單純的扶貧增收范疇，嵌入到鄉村治理與發展、城鄉一體化、人與自然和諧等更廣的領域中。這就需要實現后2020 脫貧時代的貧困治理與鄉村振興有機銜接，落實“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，尤其是要發揮耕地與農村集體經濟組織在解決銜接障礙中的重要作用。具體來說，一是要積極推動土地制度創新與改革，有效解決耕地的社會保障功能與經濟效用功能之間的結構性沖突，全面激活土地資源，推動農業現代化進程。二是要激發集體經濟組織的活力，推動集體經濟組織在資源配置和社會治理的主體性建構，發展和壯大集體經濟，構建政府、社會、集體經濟組織與農民共享共治共建的貧困治理體系。三是要發揮耕地與集體經濟組織的重要紐帶作用，有效整合脫貧攻堅與鄉村振興的資源與規則，實現兩者在宏觀與微觀層面的有機銜接。

（四）構建可持續貧困治理的長效機制

貧困現象是人類社會的一種客觀現象，具有動態性、復雜性和相對長期性等特點。在后2020 脫貧時代，貧困的衡量標準與內涵將發生重要轉變，貧困治理的理念、方向與方式也隨之轉變。在這種多重變化的情況下，實現有效的貧困治理的關鍵在于構建可持續的治理長效機制，將復雜多變的貧困問題化歸到日?；?、社會化的治理過程中。實現貧困治理的日?；c社會化，就是要克服“運動式”治理的弊端，在制度設計層面推動貧困治理體系體制化、常態化建設，在日常生產生活層面加強預防貧困的主體意識與能力建設，在社會發展層面吸納更多的社會主體參與進來。其中，一些有關綜合性鄉村社區治理模式的探索（如我國山西的蒲韓鄉村社區）為我們構建可持續貧困治理的長效機制提供了重要的經驗借鑒，尤其是圍繞以耕地為核心的農村內生性資源激活和以集體經濟組織為中心的農村組織主體建設，集經濟合作和公共服務為一體，有效地將貧困治理融合在鄉村日常生產生活中，實現了貧困治理的日?；蜕鐣?/p>

四、結語

在后2020 脫貧時代，能否很好地適應貧困問題的新特征和有效解決各種突出貧困問題將直接影響到實現中華民族的偉大復興和全面建成社會主義現代化強國這一新時代中國特色社會主義發展戰略的成色。本文在分析后2020 脫貧時代貧困的特征與面臨的主要問題的基礎上，重點探討了農村耕地和集體經濟組織在后2020 脫貧時代的扶貧功能以及如何圍繞耕地和集體經濟組織構建可持續的新型貧困治理體系的相關問題。當然，這種探討較為簡單化，無論是對后2020 脫貧時代貧困的特征與問題的提煉，還是對耕地與集體經濟組織的功能分析仍不夠深刻與精確；并且這不僅是一個邏輯分析的理論問題，更是一個需要操作實踐的經驗問題，如果能夠在一個具象化的實踐場域中進行研究分析將可以更細致和真切地了解耕地與集體經濟組織在貧困治理過程中的內涵與運行邏輯。另外，貧困治理涉及社會方方面面，既有國家與社會的宏觀結構展演，又有個體與制度微觀動態實踐，如何理解貧困治理的內在運行機制與邏輯還需后續研究進一步深化。