淺析加強行政事業單位國有資產管理

■劉文輝

（河南安陽市行政事業單位國有資產中心）

1 引 言

近年來,行政事業單位國有資產管理力度不斷增強,工作成效逐步顯現,尤其是在2016年行政事業單位資產清查工作后,各部門單位清理、核實工作陸續完成,賬外資產規范入賬,行政事業單位國有資產安全性和完整性得到進一步保障。同時,我們也清醒地看到,行政事業單位國有資產管理還仍然存在一些亟待解決的突出問題。

2 行政事業單位國有資產管理存在的主要問題

2.1 管理制度存在缺陷

行政事業性國有資產管理情況復雜、專業性強,要求配套較高層級、較為完善的管理制度體系。目前,行政事業性國有資產最主要的管理制度為《行政單位國有資產管理暫行辦法》(財政部令第35號)和《事業單位國有資產管理暫行辦法》(財政部令第36號),于2016年7月1日施行。隨著公共財政管理體系的不斷深化，“兩令”在內容及管理手段方面逐漸暴露出短板和不足之處，已不能適應實際管理工作的需要。在我國國有資產管理制度體系中,企業資產、自然資源資產都有國家層面的法律法規,行政事業性國有資產管理的法律法規層級已不能適應新形勢下加強國有資產管理的要求,迫切提高法律法規層級。

2.2 資產管理與預算管理沒有充分結合

就當前的資產管理現狀來看，資產管理與預算管理結合不夠緊密，甚至脫節也是一個主要的原因。資產管理與預算管理是構成公共財政管理的重要內容，資產管理與預算管理也是行政事業單位管理的主要部分，但是一般單位習慣性以預算資金為基礎進行管理，而資產管理往往會被忽視，單位編制資產配置預算過程中缺乏科學性與民主性，資產配置預算不透明、不詳細、不精準，績效管理理念淡薄，甚至存在部分人員以權謀私現象，造成資產浪費、流失的概率大大增加。另外，在國家財政管理層面，管理機制不完善，職責分工不明確，資產管理與預算管理缺乏有效的結合，以控制資產的支出為主，不重視存量資產狀況，這就導致預算部門預算編制較隨意以及資產配置分布不均等問題的出現。

2.3 資產管理機構及人員設置缺位，實物管理混亂

部分行政事業單位資產管理機構設置不到位、資產管理職責落實不到位、資產管理人員配備不到位,存在“重資金、輕資產”“重購置、輕管理”的思想，沒有切實承擔起國有資產管理的主體責任,沒有真正發揮在資產管理中的應有作用。資產管理與財務管理即有相互聯系又相互制衡，在一些單位由于資產管理意識淡薄，形成單位的資產管理，就是財務管理，財務管理就是會計崗位管理的習慣。由于會計人員即管賬又管物并不符合內部控制的要求，還會因思想意識、工作繁忙等原因而疏于實物管理。資產管理機構及人員設置缺位極易造成資產實物管理混亂、賬實不符、資產設備維護不當，存在國有資產流失風險，亟需設置資產管理專職機構和人員。

2.4 資產管理內部控制缺失

一些部門單位忽視內部控制體系建設，制度形同虛設，缺乏有效監管，資源浪費、資產流失、毀損、被盜現象時有發生。主要表現在：資產管理職責不清，沒有細劃歸口管理部門及人員，沒有明確資產的保管和使用責任；資產領用、發出缺乏嚴格登記審批制度，沒有建立定期盤點制度，部分人員鑒于單位在內部控制上存在漏洞，長期無償占有單位的貴重財產，甚至當調離本單位時也不歸還；沒有按照國有資產管理制度有關規定辦理資產的處置、出租出借、對外投資等業務，而是對國有資產隨意處置，不辦理審批、備案手續，甚至利用職務之便，把單位的國有資產進行低價出售，對單位商鋪、閑置房產不進行公開招租，廉價出租，免費出借；資產日常維護不當、長期閑置導致資產使用年限減少，使用效率低下。

2.5 資產核算管理有待規范

資產管理與財務管理相輔相成，密不可分，通過加強財務管理來規范資產管理，通過完善資產管理來鞏固財務管理。當前，行政事業單位財務人員業務素質和能力參差不齊，不能完全適應信息化時代的辦公要求，存在資產會計核算不及時、不規范現象。如：對固定資產的概念不清晰，已投入使用的建設工程長期不轉入固定資產進行核算管理，采購的資產符合固定資產標準，卻直接以費用列支；已被拆遷征用的房產土地，房改出售給職工的的房產，長期掛賬不按程序進行賬務處理，虛增國有資產；對應收賬款等往來款項長期不進行清理，導致清理難度加大，甚至形成呆賬死賬，造成國有資產流失。隨著政府會計制度的頒布實施，又進一步將公共基礎設施等行政事業性資產納入行政事業單位核算的范圍，但由于長期以來，我國對公共基礎設施等行政事業性資產未入賬核算或未恰當核算，以及相關法規制度不健全等原因，目前仍存在部分資產分類及核算范圍不清晰、存量資產入賬方法操作落地難等問題，影響到政府會計準則制度的有效實施。

3 行政事業單位國有資產管理優化措施

3.1 完善資產管理體制

加強頂層設計，保障行政事業單位國有資產管理有章可循、有法可依，盡快提升行政事業單位資產管理法律法規層級，將部門規章上升為層級更高的法律法規，以此理順管理體制、明確權責關系、強化管理意識，完善制度體系。以此為綱領，緊跟社會和財政改革的發展，創新管理模式，扎緊監管制度籬笆,不斷健全完善資產配置、使用、處置、收益管理、監督管理等配套制度體系，推進資產管理規范化、制度化、信息化，保障行政事業單位高效履職和促進各項事業的發展。

3.2 推進資產管理與預算管理相結合

推進資產管理與預算管理相結合的機制，以財政部門的預算改革為重點，嚴格資產配置程序和標準。財政資產管理部門和預算管理部門在資產配置環節雖然責任不同，但是卻是緊密相連的，兩個部門之間要進行明確的分工，齊抓共管，形成合力。要優化新增資產配置相關預算編審機制,以存量制約增量,以增量調整存量,進一步提高資產配置的科學性與合理性,強化預算管理監督,防止資產重復購置、超標和不合理配置。主管部門要根據資產的配置標準，“以存量控增量”，履行好具體監管職責，認真組織所屬單位實施資產配置管理制度，加強預算約束，細化資產管理和預算管理流程，建立完善資產配置績效評價體系。

3.3 加強高素質的資產管理隊伍建設

行政事業單位國有資產金額大、數量種類多，存放地點復雜，對管理人員要求業務水平高，責任心強。在資產管理中，行政事業單位應單獨設立資產專職管理部門或專職人員加強實物資產管理，明確實物管理崗與會計崗是不相容崗位，二者既相互配合，又相互監督，分別以資產信息系統登記的資產卡片和財務賬進行定期核對。資產管理人員、財務人員要強化專業知識學習及信息技術的應用，努力提升業務水平。財務人員要規范資產確認和計量工作，把好資產會計核算真實、準確、完整的第一道關口，資產管理人員要嚴格執行實物管理過程當中的各項規章制度，防止國有資產流失，維護國有資產的安全和完整。

3.4 建立健全資產管理內部控制制度

行政事業單位應建立健全內部控制體系，堵塞管理漏洞，避免資產管理過程中發生違規操作的情況。一般可單獨設置內部控制職能部門或牽頭部門，建立單位決策、執行、監督相分離機制，科學設置內部控制關鍵崗位，確保不相容崗位相互分離，相互制約和相互監督。主管部門應建立專門的資產監察組，對所屬單位的內部控制執行情況進行監督、考核，監督資產從“入口”到“出口”的整個管理過程，確保在資產的可行性論證、配置、使用、處置等各個環節，都能嚴格執行國有資產管理相關規定。在資產的配置過程中，配置部門應向監察組申報相關采購事項，監察組對需配置資產的必要性，需求狀況等進行嚴格審批，避免重復配置與超標準配置；在資產使用過程中，監察組不定期對資產使用情況進行檢查，對資產的非正常使用等問題進行通報或追責，監督資產的對外有償使用納入單位預算，統一核算，統一管理，避免私設小金庫，形成賬外賬；在資產的處置過程中，監察組監督資產處置流程應符合公開、公正、公平原則，監督處置收入及時上繳國庫或財政專戶，防止國有資產流失；在資產的清查過程中，監察組要對資產盤點的整個過程進行監督。

3.5 認真落實政府會計制度，規范會計核算工作

行政事業單位應認真落實政府會計準則制度，切實做好新舊會計制度的銜接、調賬工作；加快推進長期已使用的在建工程轉固定資產、新增資產登記入賬、存量資產盤點清查、毀損待報廢資產處置、長期掛賬資產核銷、應收應付往來賬清理等工作。按照財政部門及行業主管部門出臺的管理制度和業務指南，進一步明確公共基礎設施等行政事業性資產的核算范圍、存量資產入賬方法，大力開展專項清理，摸清底數，界定管理權責，加強公共基礎設施等行政事業性資產的核算統計；建立完善的責任機制和激勵機制，充分調動人員工作積極性，提升專業化水平，不斷規范國有資產的會計核算工作，夯實國有資產管理的基礎。