農村集體三資管理現狀及標準化研究

■謝秋菊 夏雪利 何庭輝

（廣東省江門市質量技術監督標準與編碼所）

1 農村集體三資及農村集體三資管理定義

農村集體三資是指在集體所有制下，農村集體所有的資金、資產和資源。其中農村集體資金包括現金和存款。農村集體資產包括農村中建設的房屋、機器設施、公共建筑物等固定資產，農村集體其他資產包括教育設施、文化設施、農業設施、水利設施和債券等資產，農村集體資產的重點在于“集體”，也就是說是農村所有用戶共有的資產。而農村集體資源指的是在法律規定的范圍內，農村集體名下的草地、山嶺、土地、濕地和荒地等自然資源。農村集體三資管理就是對以上農村資產的管理，根據資產類別的不同，管理方式也有所區別。首先是資金管理，一般情況下是以村帳委托代理來開展的，在農村經濟組織財會代理中心建立的基礎上，對農村地方資金進行管理，此機構需要村民的共同同意才能建立。農村集體資產管理方式較為簡單，一般都是以資產臺賬來對資產的使用和歸還進行記錄，同時向村民公開記錄接受村民監督。農村集體資源管理是將集體資產類別進行全面統計建檔，并對資源利用情況進行實時記錄，以此來保證資源使用效益最大化，促進農村經濟發展。

2 農村集體三資管理現狀

在全面建設中國夢的背景下，為實現中華民族的偉大復興，農村集體經濟的發展和管理是很關鍵的一部分，切實提升農村三資管理科學性和有效性，促進農村經濟的可持續發展。當前農村集體三資管理有著非常重要的現實意義。通過幾年來相關管理措施及硬性規定，以及監督查處制度的完善加強，農村三資管理更加趨于規范。然而即便如此，在現階段的三資管理中依舊還存在著不少問題，比如農村集體資產流失嚴重、資源管理無序問題、資金使用管理不規范，這些問題容易引起黨群、干群矛盾，影響農村改革發展穩定大局。一些村資產、資源交易不規范引起經濟糾紛和社會矛盾，同時也是農村基層干部產生違紀違法的主要誘因。

3 農村集體三資管理標準化需求分析

目前，管理水平較高的鄉鎮，一般設立鎮農村集體資金資產資源管理服務中心或服務站（以下簡稱服務中心）作為鎮開展三資管理服務的職能機構，其基本職能包括農村集體資產資源交易管理、農村財務結算、農村小型工程招投標、農村集體經濟審計、農村土地流轉、農村土地承包糾紛調解。經調研發現鎮農村集體三資管理存在以下幾個問題。

3.1 三資管理服務中心管理機構職責權限混淆，管理制度“失修”、“缺位”

服務中心是鄉鎮具體開展三資管理服務的職能機構。服務中心存在各項工作職責權限不清晰、人員崗位職責不清晰、日常工作不規范等現象。形式主義積弊，管理制度“失修”造成三資管理工作“有法難依”，工作人員在日常工作中多數依靠積累起來的管理慣性、傳統和“約定俗成”的辦法，從而導致三資管理工作會議多，“紀要”多，協調多，牽扯領導精力多，增加了管理成本。服務中心日常工作中還存在某些環節或某個方面管理制度“缺位”。

3.2 農村集體資產資源交易流程繁瑣

三資管理服務中心現有的資產資源交易管理辦法和集體資產資源交易競投規則不能滿足當下農村集體資產資源交易需要，存在交易流程繁瑣，交易環節不清晰、前后交易要求相矛盾或可操作性不強等現象。

3.3 三資相關檔案管理意識淡薄

三資管理服務中心檔案室場地小、條件差、設備設施殘缺導致三資管理服務中心檔案室基礎相對薄弱。工作人員法制觀念落后，歸檔意識不強。在三資檔案管理中，存在混亂管理、責任不明、缺少相應的管理制度等問題。檔案整理分類不規范、不統一。檔案室存有大量各種門類的檔案，各種檔案堆積在一起，沒有按類別分類，不便于利用。

3.4 三資管理服務中心人員管理不規范

由于專門從事農村三資管理的人員較少，服務中心工作人員工作量大且繁瑣，對日常工作缺乏梳理。據調查了解，近來年，上級主管部門并沒有專門針對服務中心工作人員進行考核，監管力量嚴重不足。

3.5 農村集體資產資源使用缺乏監督管理

有些承包人在競拍獲得農村集體資產資源使用權后，不按合同繳納承包款項或隨意改變合同內容。而服務中心也未對承包人進行農村集體資產資源使用監督工作，更沒有根據相關承包合同做好后續評價工作，導致經常出現承包人不按時繳納承包款項，或改變合同使用內容。從而造成農村集體資產資源利用率偏低，難以從根本上達到農村集體資產保值增值的目的。

4 農村集體三資管理標準化工作建議

實施標準化建設工作是農村集體三資管理現代化發展的工作需要，綜合農村集體三資管理現狀和標準需求分析，應從以下幾個方面來進行標準化工作。

4.1 建立健全服務中心服務標準

建立健全服務中心的管理職責、服務設施、服務人員、服務要求、監督、評價與改進等方面規范集體三資的日常管理。理清領導機制、工作機制和管理制度，更新不適用的舊制度，以制度管人、管事，規范集體三資管理工作。通過標準形式保障服務質量，進而提高服務中心的整體服務效能和管理水平。制定服務中心服務規范標準，從總體要求、工作人員服務禮儀、服務事項公開、服務內容、監督、評價與改進等方面來進行標準化工作。制定服務中心崗位工作標準，從任職條件(如持證上崗或培訓考核等）、崗位職責與權限、工作內容和要求、日常工作關鍵點等細化明確各個崗位要求和職責。制定設施設備管理標準，對服務中心的信息化基礎設施、環境衛生設施、便民服務設施、安全應急設施等方面來進行標準化工作。

4.2 進行交易管理標準化建設

集體資產資源交易管理是三資管理工作的關鍵環節，優化集體資產資源交易流程，規范農村資產資源交易管理工作，促使村民嚴格遵守交易各項標準，充分發揮村民行使參與、決策和監督的權利，確保農村資產資源交易公平公正公開進行。集體資產資源交易標準化建設可重點在服務保障和服務提供兩大方面著力。通過對集體資產資源交易相關的咨詢服務、項目受理服務、民主議事、專家要求、交易現場、公開公示、事后跟蹤以及交易場地區分劃分和設施設備配置、從業人員和承包人員的素質和能力等方面進行標準化工作。進而達到優化和規范交易管理，最大限度地減少外力干擾，有效保護相關工作人員實現防范廉政廉潔風險的目的。

4.3 規范檔案管理工作

檔案收集、鑒定、整理、保管、檢索、利用等六要素是檔案管理的關鍵因素，建議服務中心的檔案管理標準化工作主要圍繞六大要素進行。制定檔案收集標準，從收集形式、流程及歸檔范圍、移交程序和要求等方面予以規范確保具有保存和利用價值的文件資料和影音資料等得以完整、安全保存。制定檔案鑒定標準，對檔案的真實性、完整性、可用性和時限性進行分類鑒定和處理，并根據檔案的價值，確定其保管期限以及檔案存毀的工作組織，有利于對其實施動態的、精準的管理。制定檔案整理、保管標準，對檔案的分類、標識、編號方法、裝具要求保管條件、方式、進出庫要求、清點檢查辦法等內容形成標準，促進零散檔案及時登記和歸檔，達到防止檔案遺失，快速查找檔案的目的，增強檔案的保存價值和使用價值。制定檔案檢索和利用標準，規定著錄和標引內容，檢索途徑、檔案使用管理等要求，促進檔案全面、及時、準確、有效的利用，為農村三資管理順利開展提供科學依據和保障。

4.4 加強事后監管標準化工作，確保集體資產資源保值增值

確保集體資產資源的保值增值是三資管理的最終目的，也是衡量三資管理工作質量好壞的重要指標，因此，將合同執行情況的事后監管工作納入標準化管理具有非常大的現實意義。事后監管方面的標準可以包括風險管理、合同管理、承包方管理、審計管理等方面。主要技術指標包括考核評價合同執行時效性、符合性，督促承包人及時履行合同義務，對承包人的承包能力變化、信用表現等影響因素進行監控，預防性防范承包人失約風險；同時還可以考慮在經營風險的識別、控制和評估以及審計程序、方法、內控評價等方面制定標準，建立全過程、強有力、長效化的管理機制。

5 標準實施應用效果，僅以兩項標準在某鎮的實施效果予以闡述

5.1 《農村集體三資檔案管理規范》標準實施應用效果

依據《農村集體三資檔案管理規范》標準相關要求，對三資檔案進行分類管理，新設立一個清潔、寬敞、明亮、通風的檔案室，并達到了防盜、防光、防塵、防潮、防鼠、防火、防腐、防高溫等八防要求。依據《農村集體三資檔案管理規范》標準相關要求，出臺了《農村集體資金資產資源管理服務中心檔案管理辦法》，完善了檔案管理流程，做好了服務中心檔案建設的收集、整理、保管、使用等工作，實現了檔案管理的規范化標準化。

對服務中心的檔案統一核對編號，按照標準要求進行編號排列。通過規范化檔案管理工作，提高了服務中心檔案的完整性和查閱效率。對服務中心在辦理三資業務過程中直接形成的各種文字、圖表、聲像等記錄逐步開展紙質檔案和電子檔案雙軌并存的檔案管理方式，指導服務中心完成了對農村集體資產資源交易過程錄像進行刻錄保存和對全鎮合同進行電腦造冊登記等工作。

5.2 《農村集體資產資源使用評價規范》標準實施應用效果

服務中心目前共保存約300多份已經發包交易的資產資源交易合同，針對合同簽訂的時間合理制定監督頻率，并成立農村集體資產資源使用評價工作小組，評價小組組長由鎮農村集體資金資產資源規范管理工作領導成員擔任，成員由鎮資源管理服務中心專職人員和村委會代表組成3人評價小組。按評價規范要求實施評價， 2019年上半年全面摸排出177宗合同，共拖欠村組集體承包款274.4萬元，已收回拖欠款123.67萬元。拖欠承包款的亂象得到有效遏制，對于失信人員上報上級部門，采取通報、終止合同等措施，保障承包人和發包人雙方的合法權益，取得了階段性成果，農村集體三資管理領域的矛盾得到有效化解，農村集體經濟組織的經濟收益得到保證，使農民群眾滿意。

6 結 論

標準化給某鎮集體三資管理工作賦予了新的內涵，加強農村集體三資標準化管理，對于維護集體經濟組織和農民群眾的合法權益，健全民主決策、民主管理、民主監督機制，增加農民財產性收入，壯大農村集體經濟實力具有十分重要的意義，給鄉村振興帶來了新理念、新改變、新提升。