基于PPP模式的項(xiàng)目融資及財(cái)務(wù)控制探討

■詹少欽

（廣州謝諾投資集團(tuán)有限公司）

目前我國正在規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，而外國的經(jīng)濟(jì)改革成功案例顯示政府與資本合作模式是可行的。PPP模式可以為國家的經(jīng)濟(jì)改革助力，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)合作多方的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，私營企業(yè)進(jìn)行公共基礎(chǔ)建設(shè)，政府進(jìn)行結(jié)果評(píng)價(jià)與支付對(duì)價(jià)，促進(jìn)公共利益的最大化[1]科學(xué)有效的利用PPP模式可以提高企業(yè)的執(zhí)行能力，合理調(diào)度企業(yè)的投融資基金。PPP模式下，項(xiàng)目融資的流程與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如何進(jìn)行管控也是本文研究的話題。

1 PPP模式的應(yīng)用價(jià)值分析

1.1 PPP模式概述及結(jié)構(gòu)

PPP模式是基于平等協(xié)商市場化原則，以項(xiàng)目內(nèi)容作為界限，政府與民營企業(yè)通過招標(biāo)等形式進(jìn)行階段性合作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。PPP模式的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)雙方主體為政府與社會(huì)資本，以公共事業(yè)項(xiàng)目為紐帶，政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展。 此外，參與方除了投資者還會(huì)涉及承包商、供應(yīng)商及運(yùn)營部門等，部分企業(yè)資金不足還會(huì)涉及貸款機(jī)構(gòu)。

1.2 PPP模式的應(yīng)用價(jià)值

1.2.1 提高經(jīng)濟(jì)、時(shí)間效率

PPP模式下的項(xiàng)目通過相互合作關(guān)系，提高公共項(xiàng)目建設(shè)的可行性及效率，促進(jìn)生命周期的成本下降，在PPP合同約定中的多個(gè)成本均可以發(fā)揮民營企業(yè)的相對(duì)優(yōu)勢，協(xié)調(diào)合作方的資源與利益，部分流程成本可能會(huì)存在略高一籌，但是整體成本效率是明顯高于民營或政府單方面進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的[2]。企業(yè)作為建設(shè)主導(dǎo)方，政府作為監(jiān)督部門，可以加快項(xiàng)目的建設(shè)效率，縮短項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)的辦理時(shí)間，企業(yè)自身為了實(shí)現(xiàn)運(yùn)營，加快資金流轉(zhuǎn)也會(huì)嚴(yán)格監(jiān)督進(jìn)度，保質(zhì)保量的情況下加快時(shí)間效率。

1.2.2 項(xiàng)目資金來源渠道的多元化，實(shí)現(xiàn)政府與民營的財(cái)務(wù)穩(wěn)健

在某種程度上，PPP模式的引用，使得政府的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，降低政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)算壓力，減少政府部門短期籌集資金的急迫感。同時(shí)因?yàn)镻PP模式是有政府作為牽引者，讓社會(huì)民營資本進(jìn)入公共項(xiàng)目的改造與運(yùn)營，確定性與高質(zhì)量的投資，形成的收益曲線相對(duì)明確，財(cái)務(wù)也會(huì)相對(duì)穩(wěn)健。

1.2.3 實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施及服務(wù)的高品質(zhì)

參與PPP項(xiàng)目的民營企業(yè)具有豐富的經(jīng)驗(yàn)與先進(jìn)的技術(shù)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)有相關(guān)的績效考核與質(zhì)量評(píng)估，同時(shí)政府作為驗(yàn)收方也會(huì)對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判，并根據(jù)合同規(guī)定進(jìn)行扣減付款。這就意味著私營企業(yè)會(huì)為了滿足使用者及合作方的需求，提高公共設(shè)施的品質(zhì)與服務(wù),實(shí)現(xiàn)效益最大化。

1.2.4 有利于政府與民營企業(yè)、項(xiàng)目的健康發(fā)展

PPP模式下，項(xiàng)目的生命周期是由一個(gè)企業(yè)聯(lián)合體進(jìn)行操作，多個(gè)參與者為了共同的利益進(jìn)行資源整合，達(dá)到項(xiàng)目價(jià)值的最大化。當(dāng)PPP模式的“高執(zhí)行”與“優(yōu)推廣”目標(biāo)達(dá)到后，可以提高民眾的歸屬感，有利于政府部門的正面形象。同時(shí)也為企業(yè)帶來了穩(wěn)定、長遠(yuǎn)的投資機(jī)會(huì)，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展與運(yùn)營。

2 PPP模式的項(xiàng)目融資運(yùn)作流程

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式需要按照《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)的政府與社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》運(yùn)作實(shí)施,財(cái)政部門作為第三方協(xié)調(diào)政府與社會(huì)資本之間的關(guān)系，項(xiàng)目分為政府發(fā)起或社會(huì)資本發(fā)起，并提交相關(guān)資料，財(cái)政部門對(duì)合作項(xiàng)目進(jìn)行定性、定量評(píng)估項(xiàng)目的可行性及成本價(jià)值等。

2.1 政府選擇投資方或社會(huì)資本發(fā)起

PPP融資是一種以項(xiàng)目作為主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)生的預(yù)期效益、政府政策扶持等措施進(jìn)行融資安排。政府主導(dǎo)公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，會(huì)制定相關(guān)的方案，進(jìn)行專家項(xiàng)目評(píng)估、政府批準(zhǔn)等步驟后方可選擇合適的企業(yè)參與招標(biāo)，制定符合項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)要求，并根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、行業(yè)技術(shù)等多方面進(jìn)行評(píng)估。此過程需要確保評(píng)估的保密性與公平性，對(duì)于投標(biāo)企業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，項(xiàng)目投資方的貸款資金保障依靠自身資產(chǎn)與政府有限承諾，因此性需要從中選擇符合要求的高質(zhì)量合作方[4]。社會(huì)資本篩選合作項(xiàng)目，以項(xiàng)目建議書的方式向政府傳遞合作意圖，政府進(jìn)行專家會(huì)議論證，對(duì)財(cái)政能力進(jìn)行初步評(píng)價(jià)，以及列出回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的框架，并整合后提出參考意見，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估完成后，送到政府機(jī)關(guān)進(jìn)行審核批準(zhǔn)，方可簽訂授權(quán)協(xié)議。

2.2 簽訂特許權(quán)協(xié)議

政府選定合作方后，即可推動(dòng)成立政府授權(quán)參股的相關(guān)項(xiàng)目公司，并根據(jù)政府轉(zhuǎn)交的特許權(quán)協(xié)議進(jìn)行職能分配，項(xiàng)目公司需要具有政府授權(quán)文件，方可與社會(huì)投資方進(jìn)行意向談判，約定比例，明確各種采購、運(yùn)作、監(jiān)管等條款。特許權(quán)協(xié)議需要確定項(xiàng)目的內(nèi)容、政府協(xié)助的權(quán)限等，需要將項(xiàng)目基本信息、權(quán)責(zé)、政府可協(xié)助范圍進(jìn)行一一說明。PPP模式下，政府會(huì)適當(dāng)給予企業(yè)政策扶持進(jìn)行補(bǔ)償，包括稅收、優(yōu)先權(quán)等，提高企業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)積極性。

2.3 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

由項(xiàng)目實(shí)施部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目相關(guān)資料的收集，并制定具體實(shí)施方案，包括概況、建設(shè)成本、運(yùn)作模式、交易結(jié)構(gòu)等。政府部門可成立專項(xiàng)部門，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)、評(píng)審，優(yōu)化項(xiàng)目公司的審批流程，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)效率的提高。進(jìn)行項(xiàng)目物資采購時(shí)需要按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行。

2.4 項(xiàng)目建設(shè)過程

PPP操作流程可以促使私企參與項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)、可行性分析等工作中，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的公開化與透明性，降低私企的投資風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，私營企業(yè)將自身的先進(jìn)技術(shù)與高效管理融入項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的精細(xì)化管理與風(fēng)險(xiǎn)控制，保障合作雙方的收益。

2.5 項(xiàng)目移交與運(yùn)營管理

PPP融資可以提高民營企業(yè)的項(xiàng)目參與度，降低風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)完成項(xiàng)目建設(shè)，企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營收回收益，特許權(quán)協(xié)議到期后，民企需要進(jìn)行工作交接；而政府需要提供運(yùn)程資金促使企業(yè)的資金回流，并起到較好的協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)民營企業(yè)及項(xiàng)目公司的平穩(wěn)運(yùn)營。項(xiàng)目移交需要根據(jù)合同約定的補(bǔ)償方式、移交方式等內(nèi)容進(jìn)行移交；同時(shí)需對(duì)項(xiàng)目的性能進(jìn)行測試，不達(dá)標(biāo)項(xiàng)目需要進(jìn)行修理或更新，且移交過程需要委托相關(guān)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。移交完成后，需要對(duì)項(xiàng)目的成本、監(jiān)管收益、可持續(xù)性及該模式的應(yīng)用進(jìn)行績效評(píng)估，作為日后政府與社會(huì)資本合作的參考依據(jù)。

3 基于PPP融資模式企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目財(cái)務(wù)控制

3.1 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類型

PPP融資模式中，出現(xiàn)資金斷層將會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目質(zhì)量。因此，在PPP融資模式中，需要格外關(guān)注財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而目前的項(xiàng)目建設(shè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類型過多。

（1）融資風(fēng)險(xiǎn)：即企業(yè)的償還貸款能力，也是項(xiàng)目運(yùn)作的基礎(chǔ)。企業(yè)可以采用股權(quán)投資進(jìn)行融資，憑借特許權(quán)協(xié)議進(jìn)行貸款，而銀行需要進(jìn)行能力評(píng)估，融資風(fēng)險(xiǎn)一旦出現(xiàn)，將會(huì)造成工期的延誤，收益也會(huì)受到影響。

（2）建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)：即企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的流動(dòng)資金充足，在建設(shè)期間，銀行進(jìn)行貸款環(huán)境收緊，容易造成民企的資金鏈斷裂，同時(shí)也容易發(fā)生成本超支風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)工期較長，因?yàn)闅夂颉⒄蔚纫蛩卦斐山ㄔO(shè)期限超出預(yù)算，也會(huì)造成建設(shè)成本的提高。

（3）運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)：企業(yè)與政府合作是為了實(shí)現(xiàn)雙贏，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的增加將會(huì)造成運(yùn)營成本的上漲，而運(yùn)營期間政府進(jìn)行政策控制調(diào)整稅率，企業(yè)無對(duì)應(yīng)的稅收優(yōu)惠也將會(huì)造成企業(yè)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 PPP模式的財(cái)務(wù)控制

3.2.1 控制PPP模式的融資風(fēng)險(xiǎn)

第一，在進(jìn)行項(xiàng)目投資前，企業(yè)需根據(jù)自身發(fā)展及市場等因素，分析項(xiàng)目的可行性，實(shí)施嚴(yán)格的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略，做好資金投入的預(yù)算與預(yù)期收益評(píng)估，合理分配各項(xiàng)目的資金投入，實(shí)現(xiàn)融資資金的平衡。第二，需要政府對(duì)投資方更嚴(yán)格的評(píng)估及管理，雙方均需要規(guī)范自身的行為與工作，促進(jìn)項(xiàng)目成本的有效控制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的高質(zhì)量。

3.2.2 降低PPP模式的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

第一，科學(xué)管理項(xiàng)目建設(shè)的資金，防范成本超支風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)項(xiàng)目資金的利用率提高。建設(shè)前需要與政府進(jìn)行溝通，制定成本變動(dòng)造成的成本超支條款；企業(yè)工作人員根據(jù)政策與項(xiàng)目、市場波動(dòng)進(jìn)行最優(yōu)預(yù)算規(guī)劃，而建設(shè)中也需要根據(jù)該預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資金管理。第二，增加流動(dòng)資產(chǎn)，減少流動(dòng)負(fù)債。將閑置資產(chǎn)作為項(xiàng)目的現(xiàn)金流，同時(shí)在項(xiàng)目前的貸款應(yīng)該選擇長期多貸款，短期少貸款的模式，減少入不敷出或項(xiàng)目破產(chǎn)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的穩(wěn)健發(fā)展。

3.2.3 降低企業(yè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資金回流

第一，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)合理分配，PPP的延期由建設(shè)企業(yè)負(fù)責(zé)，運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由運(yùn)營企業(yè)負(fù)責(zé)，需要制定合適的合同進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配，提高項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)可控性。第二，提高營業(yè)收入，PPP模式項(xiàng)目為公共設(shè)施，暴利經(jīng)營不可取，因此需要提高項(xiàng)目的業(yè)務(wù)量，即提高項(xiàng)目的使用率。第三，簽訂協(xié)議，在企業(yè)未完成業(yè)務(wù)量的時(shí)候，政府可進(jìn)行資產(chǎn)回購，降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.4 建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防控體系

PPP模式的應(yīng)用周期長、涉及多個(gè)利益相關(guān)體，因此需要眾人加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)項(xiàng)目全生命周期容易出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析并防控；完善企業(yè)的內(nèi)控制度建設(shè)，本著成本效益原則，通過內(nèi)控進(jìn)行成本降低；加強(qiáng)企業(yè)預(yù)算管理，全方位的考察項(xiàng)目，與企業(yè)的未來發(fā)展的協(xié)同作用，編制科學(xué)的預(yù)算計(jì)劃；建立項(xiàng)目相關(guān)監(jiān)管部門，通過對(duì)各流程的嚴(yán)格監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控目的。

4 結(jié) 語

新經(jīng)濟(jì)模式下，PPP模式成為現(xiàn)階段政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效融資模式，不僅能夠緩解政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少政府的工作量，更能夠促進(jìn)社會(huì)資本的發(fā)展，提供更多項(xiàng)目平臺(tái)，發(fā)揮自身優(yōu)勢，達(dá)到互惠互利的局面。然而，周期長的PPP模式也帶來了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要對(duì)項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行財(cái)務(wù)管控，通過合理的預(yù)算等手段進(jìn)行成本降低、防控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)及公共設(shè)施的蓬勃發(fā)展。