基于全面實施績效管理的財政政策績效評價分析

■于恒亮

（山東省魯南地質工程勘察院）

引 言

在我國當前經濟背景下，國家逐步探索政府績效評價，對以往十幾年的理論進行整合與總結。在黨的十九大報告中提出“要建立全面規范透明、標準科學、規范有力的預算制度，全面實施績效管理”。不同于之前的績效管理制度，此次報告中所提出的要求全面績效管理為促進社會主義市場經濟體制的完善，以新發展理念著力于建設現代化經濟體制；并且全面二字的意義不同以往，正值我國建成全面小康的關鍵時刻，全面要求全方面、全過程、全覆蓋的績效評價政策。如此看來，對于財政政策績效的評價對我國社會主義經濟體制的健全以及建立科學且現代化的政府預算機制都有著重要意義。

1 財政政策績效評價的內涵

1.1 財政政策績效評價的概念

從詞義分析，財政政策績效是多因素合力的產物，可以認為是政府績效管理制度在整個國家財政政策適用范圍內的產物，其中包括政策分析、績效評價等概念。財政是政府對市場作用的直接力量，也是政府活動中最有力的部分。財政政策是國家通過財政收入與支出對社會需求進行調節的方式，是政府對宏觀經濟市場失靈以及促進經濟發展的法寶。和其他公共政策一樣，財政政策的評價應對政策實施過程以及收獲結果進行審核、分析與量化，為政策改進提供參考。

財政政策績效評價以人民的滿意度與實施效果為指標，根據一定標準與科學量化的評價體系，對某一財政政策需求、判斷、投入監管以及傳出效果進行綜合性的評判。財政政策績效評價追求經濟性、公平性、效率性以及回報性，從這四個角度以財政資金為主線對財政政策進行評價。不同于財務評價，其中對于指標具體量化對財政收入質量以及提高財政收入取得效果有著重要意義。

1.2 財政政策績效評價的特征

財政政策績效評價特征也十分鮮明。其更加關注政策需求，以需求作為政策的切入點，將績效評價貫穿政策的全過程，從設計一直到事后的效果評價，進而對 政策進行評價為之后提供經驗。財政績效評價將糾錯機制前置，在整個績效評價體系中強調論證的嚴密性、科學性以及民主性，從設計之初便控制政策的負面效果。

評價主體多元化，即不同于以往評價體系由上級主管部門自上而下進行的監督，財政政策績效評價除政府系統公權力機關的參與外，將社會組織納入其中，例如媒體、機構或企業以及公民，均可成為獨立的第三方評價主體，參與對財政政策績效的評議。

全過程參與評價。公眾的滿意度作為財政政策的評價主要指標，公眾參與也是政策逐步透明化的過程。評價不再局限于以滿意度作為調查手段，從政策制定階段的征求社會各界意見，到政策具體實施階段受人民群眾不限形式的監督，從政策制定到政策實施再到政策實際效果每個步驟都有公眾參與其中并可以直接影響到政策項目的決策，一改往常被動接受政策的平頭百姓，而化身為國家的主人主動行駛監督權利，對于國家財政政策的透明化以及人民對政府執政的滿意度都是一個質的提升。

1.3 財政政策績效評價的服務定位

自黨的十八大來我國進入改革深水期，將績效管理全面化以匹配國家現代化治理轉變，促進政府職能轉變進而建設績效型政府。財政政策績效評價體系對政府活動的糾錯機制在當前改革關鍵期，將成為全面績效管理的伊始，從財政政策績效評價體系建立不僅為其他環節全面績效化起到良好示范作用，也為其他方面奠定良好的經濟基礎。財政政策績效評價既有應對市場失靈一類的積極績效評價，穩定國家經濟形式的同時也提高對公民的福利；同時對于政府失誤進行消極績效評價，通過財政政策消除不當計劃指令，提高市場自治能力，將政府管控與市場自治作為市場經濟的兩只手，促進經濟穩步發展。

2 財政政策績效評價體系

2.1 財政政策績效評價體系的原則

公共性與開放性相結合。財政政策績效評價以納稅人所上繳稅款形成公共基金，將納稅人需求也融入政策的制定、執行以及產出各個過程，并且以公眾參與、信息公開等多種方式維護納稅人積極行使參與監督權，給予其充分監督自身財產流向的權利，從公共性走向開放性，二者共同合力充分滿足納稅人的訴求。

結果導向與過程糾錯相結合。財政政策的目的為維護國家平穩運行的同時逐步提升公民福祉，從財政政策的目的作為切入點，對政策設計階段的科學合理性及時進行評價，尤其對于政策實施路徑以及過程承受力進行控制，在政策運行過程中及時糾錯，最終為納稅人提供公共產品，提升納稅人對政府滿意度。

2.2 財政政策績效評價體系的構筑

如同政府績效組織體系構成，財政政策績效評價體系也應包含主體、對象、流程以及應用結果等要素，針對不同的權利主體，提供不同的評價體系。在組織體系中，財政政策實施路徑為不同政府部門、企事業單位以及公眾主體，但績效評價對象為政府授權部門以及獲利企業以及社會組織等，而路徑末端公眾主體并非評價對象而為評價主體。財政政策路徑中，以財政資金串聯不同主體，其中以政府部門主導的評價組織權居于中心地位。但在實際評價過程中，財政部門往往受限于職能無法全面獲取評價組織權，而外部評價主體則因權限限制而難以執行組織權。

指標體系為財政績效評價中最為關鍵的部分，以公眾滿意度以及實施結果為目標導向，并且針對不同主體應具體要求規劃適應的細則指標。不過從結構性設計來看，往往分為五大部分，分別為政策需求、政策供給、政策實施、政策產出以及政策效果。其中政策需求一般針對納稅人表達自身訴求為主，從表達度、回應度以及可行度標準進行透明化、及時性以及合理性分析。政策供給部分則主要由政策合規度、公開度以及政策的科學合理度部分進行細化，為保證從程序合法、實體合法、制定合理、制定公開的角度進行指標量化。政策實施部分則從方案執行、方案保障以及監管管理部分進行劃分，保證政策施行各部分均依法而為且公開透明、保障及時，從不同部分維護項目按要求順利完成。政策產出與效果則從項目驗收合格程度以及納稅人滿意度、環境效益以及可持續性角度進行量化，確保項目非政績工程，保障持續運行。

3 全面實施績效管理的建議

3.1 尊重城市發展多元化

從實際情況處罰，量力而行尊重各個城市不同地區發展特色，不搞一刀切的發展模式，不同地區按照其資源稟賦制定適合當地風土特色的發展模式，允許經濟較落后的地區將有限資金投入更為緊迫的脫貧任務。

3.2 構建多元化評價體系

財政政策涉及多方面復雜主體，因此對于其績效評價的設計也應從平衡性角度出發分別對待。對于體制內部評價可以由上級政府作為主體，作為組織權的實施者引入公眾參與評價，行使其評價權。社會焦點聚集的重點政策制定可由人大作為評價主體，加強對于政策的監督。同時應推動政府財政信息的公開力度，確保政策實施各部分每個角落都落在陽光下。并且利用好市場作用，構建第三方評價市場，提高公眾參與度以及行使權利的質量，逐步完善多元化的評價體系。

3.3 加強評價的法制化建設

法制是財政政策評價的保障，也是規范化績效評價的內在要求。財政政策績效評價體系中評價主體的評議權、政府部門的組織權，整個評價過程的程序以及評價過程和結果的公開透明都表明我國一套完整的績效評價法律保障體系，針對我國目前財政評價框架應由國務院頒發各環節具體法規要求，對關鍵性事項予以明確和示范。依法治國不僅是我國治國理念，更是我國政府各部門實施公權力的內在要求，體現在財政政策每一個環節中，以法律支撐完善國家財政政策績效評價體系的建成。

結 論

財政政策績效評價不僅為我國政府財政工作提供保障，績效評價對于財政政策實施過程中糾錯機制有著重要意義，同時財政政策的績效評價對于我國全面實行績效管理也是起到先行部隊的作用，為其他部門的績效化管理提供借鑒和示范意義，財政政策績效評價的規范為我國全面績效管理體系現代化提供突破口。