財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)范目標(biāo)的設(shè)置研究

■董波

（青島市市南區(qū)珠海路街道辦事處）

引 言

為了全面建設(shè)小康社會(huì)，中央與地方應(yīng)完善公共財(cái)政體系，使人們個(gè)性化公共服務(wù)需求得以滿(mǎn)足。但是，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政規(guī)范化，各級(jí)政府在事權(quán)與支出責(zé)任方面應(yīng)相互適應(yīng)，促使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更加規(guī)范，逐漸緩解財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)范層級(jí)偏低問(wèn)題，明確轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展。

1 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)范目標(biāo)設(shè)置的意義

該目標(biāo)是指規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的目的，是財(cái)政工作的核心內(nèi)容。明確的規(guī)范目標(biāo)可促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付功能的順利實(shí)現(xiàn)。從當(dāng)前現(xiàn)狀來(lái)看，明確規(guī)范目標(biāo)在多個(gè)方面具有重要意義，具體如下。

1.1 有助于規(guī)避基層財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在分稅制改革實(shí)施背景下，由于受到多種因素影響，在一些地方貫徹落實(shí)不到位，加上事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上收，導(dǎo)致地方政府在提供公共服務(wù)時(shí)產(chǎn)生沉重債務(wù)，使基層的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，不利于治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展。對(duì)此，確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)范目標(biāo)顯得十分重要，可使相關(guān)制度安排更加貼近主旨，朝著規(guī)范化、法治化方向發(fā)展，滿(mǎn)足目的性要求，達(dá)到事半功倍的效果。從該層面來(lái)看，規(guī)范目標(biāo)的明確有助于基層財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與規(guī)避，為法治化發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 有助于轉(zhuǎn)移支付功能實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)階段，財(cái)政支付規(guī)范性較差，導(dǎo)致支付行為存在較大主觀(guān)性，甚至造成預(yù)算失控。對(duì)此，部分學(xué)者提出通過(guò)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，并非單純的規(guī)章規(guī)范性調(diào)整，以此改善財(cái)政規(guī)范層級(jí)偏低問(wèn)題，該主張有一定道理，但是與財(cái)政層級(jí)提升相比，更應(yīng)明確規(guī)范目標(biāo)，使轉(zhuǎn)移支付行為更加規(guī)范。從理論層面來(lái)看，部門(mén)規(guī)范性文件在實(shí)際應(yīng)用中可能被“文件行政”所取代，但是規(guī)章文件對(duì)行政系統(tǒng)與人員來(lái)說(shuō)具有較強(qiáng)的強(qiáng)制力，與行政立法相比更加便利，雖然存在一些隱患，但對(duì)規(guī)范支付行為具有一定成效。在此情況下，如若規(guī)范目標(biāo)部明確，無(wú)論規(guī)范層級(jí)如何，制度設(shè)計(jì)均無(wú)法穩(wěn)定實(shí)施，對(duì)轉(zhuǎn)移支付功能的實(shí)現(xiàn)將產(chǎn)生直接影響。

1.3 有助于轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化

在分稅制實(shí)施后，中央的財(cái)政撥款金額巨大，但是受多種因素影響，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)效仍未顯著提升。對(duì)此，國(guó)務(wù)院提出提高一般性轉(zhuǎn)移支付的占比，將比例提高到60%，以此優(yōu)化支付結(jié)構(gòu)。但是，結(jié)構(gòu)優(yōu)化并非單純涉及到一般性與專(zhuān)項(xiàng)性?xún)煞N支付方式占比調(diào)整，還包括規(guī)范目標(biāo)的設(shè)置，也就是在制度設(shè)計(jì)時(shí)，整體與部分各自賦予怎樣的目標(biāo)定位問(wèn)題，這不但影響支付功能的發(fā)揮，還對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化具有直接影響，可以說(shuō)兩種支付占比的調(diào)整，是結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵所在，而規(guī)范目標(biāo)的確立，是結(jié)構(gòu)優(yōu)化的實(shí)質(zhì)要件，只有明確了規(guī)范目標(biāo)，才可大力推動(dòng)支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化的完成[1]。

2 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)范目標(biāo)設(shè)置的方法

針對(duì)一般性與專(zhuān)項(xiàng)性?xún)煞N運(yùn)行機(jī)制，分別設(shè)置規(guī)范目標(biāo)，前者為公共服務(wù)均等化，后者為特定政策目標(biāo)，具體如下。

2.1 一般性規(guī)范目標(biāo)

此種轉(zhuǎn)移支付類(lèi)型是國(guó)家在客觀(guān)層面，對(duì)不同省市財(cái)政收支差額進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，采取的規(guī)范化運(yùn)作方法，將更多的財(cái)政資源投入到經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，以此縮小各地公共服務(wù)方面的差距，實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化。通常情況下，一般性規(guī)范目標(biāo)是通過(guò)財(cái)政均等實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等。對(duì)于基本公共服務(wù)均等的概念可從兩個(gè)層面理解。

2.1.1 基本公共服務(wù)

該項(xiàng)服務(wù)通過(guò)地區(qū)財(cái)政均等化而提供，居民對(duì)相應(yīng)公共品進(jìn)行消費(fèi)，滿(mǎn)足自身的基本公共需求。對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，公共消費(fèi)品具有同質(zhì)性，不受居民遷徙和流動(dòng)的影響，任何地區(qū)的居民都擁有相同的公共品消費(fèi)，且涉及范圍相同，例如，無(wú)論居住在何種的居民都將面臨生老病死、衣食住行等問(wèn)題，在參與社會(huì)活動(dòng)的過(guò)程中，便涉及到公共服務(wù)供給與產(chǎn)品消費(fèi)問(wèn)題。部分學(xué)者提出，基本公共服務(wù)應(yīng)涵蓋公民對(duì)公共資源的最低訴求，涉及到醫(yī)療、義務(wù)教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面。通過(guò)梳理可知，基本公共服務(wù)對(duì)任何地區(qū)的居民來(lái)說(shuō)都具有同質(zhì)性，是不可缺少的一部分。

2.1.2 均等化

在政府公共服務(wù)范疇中，均等化是公民公平權(quán)的直觀(guān)體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，公民平等權(quán)只在私權(quán)領(lǐng)域中得到重視，在公權(quán)領(lǐng)域則受到忽視。事實(shí)上，平等權(quán)不但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中適用，在公共物品享受方面也同樣適用。在日常生活中，無(wú)論公民的地位、地位、性別、受教育水平如何，也無(wú)論其所處國(guó)家是富裕或貧窮，都享有平等的基本公共服務(wù)權(quán)利。當(dāng)今時(shí)代背景下，公民享有公平權(quán)十分重要。但是，“均等化”并非是完全的絕對(duì)，應(yīng)將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、地區(qū)征稅需求、公共服務(wù)成本差異等因素考慮其中，使該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并建立在一定的社會(huì)共識(shí)之上[2]。

2.2 專(zhuān)項(xiàng)規(guī)范目標(biāo)

該項(xiàng)目標(biāo)即實(shí)現(xiàn)特定政策的目標(biāo)，為了滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展需求，國(guó)家站在全局角度進(jìn)行分析，專(zhuān)門(mén)制定的財(cái)政資源配置相關(guān)制度，使宏觀(guān)調(diào)控手段在實(shí)踐中貫徹落實(shí)，主要包括以下兩項(xiàng)內(nèi)容。

2.2.1 克服外溢性

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，其提供的公共產(chǎn)品存在一定的外溢性特點(diǎn)，與受益性原則不符，也就是說(shuō)公共物品的成本與獲取不相同?？紤]到經(jīng)濟(jì)性因素，此類(lèi)物品對(duì)地方政府的激勵(lì)性降低，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)此類(lèi)物品的使用。對(duì)此，中央應(yīng)設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，使公共物品的供給更加充足，克服外溢性因素的阻礙作用，使政府的供給積極性得到充分發(fā)揮。

2.2.2 促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展

為了提高整體公共利益，中央會(huì)有目的、有意識(shí)的投入專(zhuān)項(xiàng)資金扶持公共事業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，使社會(huì)性公共投入的缺陷得以緩解，多個(gè)領(lǐng)域的公共物品供給得到平衡。從某種角度來(lái)看，是政府職能發(fā)揮的結(jié)果，與市場(chǎng)機(jī)制的效果相似，可彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制漏洞與缺口，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此過(guò)程中，中央還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，分擔(dān)地方政府的支出責(zé)任，也可以由中央政府獨(dú)自承擔(dān)，地方政府通過(guò)加強(qiáng)管理，促進(jìn)效率提升。從本質(zhì)上來(lái)看，促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展是中央對(duì)地方公共物品供給短板的補(bǔ)救，通過(guò)優(yōu)化財(cái)政資源配置的方式，使其滿(mǎn)足新形勢(shì)的需求。但是，在特定政策目標(biāo)下，不但要克服外溢性，促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展，還要確保狹義政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[3]。

2.2.3 狹義政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

主要是指在克服外溢性、促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展的情形以外，例如國(guó)家制定實(shí)施的西氣東輸、南水北調(diào)等大型民生工程，也可以是發(fā)生重大自然災(zāi)害時(shí)，為貫徹落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，確保生命財(cái)產(chǎn)安全，中央作為社會(huì)公共利益的代表者，通過(guò)劃撥專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金的方式，使特定政策目標(biāo)得以落實(shí)。此外，此類(lèi)目標(biāo)還包括保障公共政策實(shí)施，例如，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資、農(nóng)村稅費(fèi)改革等等，這些均要求中央進(jìn)行綜合考量后實(shí)施民族政策，確保地方大量公共服務(wù)供給，緩解因調(diào)整工資為政府帶來(lái)的財(cái)政壓力，使地方因稅費(fèi)改革而減少的財(cái)政收入得以彌補(bǔ)，這些都需要貫徹落實(shí)相關(guān)政策，做好財(cái)政資源配置工作。

在實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)制定實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控政策，以財(cái)政資源為輔助，中央通過(guò)財(cái)政撥款的方式，監(jiān)督地方的資金使用，以更加柔化的手段，實(shí)現(xiàn)宏觀(guān)調(diào)控的目標(biāo)。專(zhuān)項(xiàng)資金在用途與應(yīng)用領(lǐng)域等方面也受到限制，以中央政府的意象為準(zhǔn)，體現(xiàn)出明顯的政策誘導(dǎo)性，而非強(qiáng)制性。地方政府對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金的接受具有選擇權(quán)，如若選擇接受，則需要承擔(dān)公共政策貫徹落實(shí)的責(zé)任；如若選擇放棄，則無(wú)需承擔(dān)相應(yīng)政策落實(shí)的責(zé)任，這樣可使中央與地方之間的關(guān)系得到有效維護(hù)，以免因信息不對(duì)稱(chēng)等因素，導(dǎo)致中央宏觀(guān)調(diào)控落實(shí)時(shí)出現(xiàn)僵局或沖突[4]。

3 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的宗旨在于各級(jí)政府支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)。對(duì)此，應(yīng)明確規(guī)范目標(biāo)，針對(duì)一般性與專(zhuān)項(xiàng)性?xún)煞N運(yùn)行機(jī)制，分別設(shè)置規(guī)范目標(biāo)，前者為公共服務(wù)均等化，后者為特定政策目標(biāo)，二者不但相互獨(dú)立，還有所關(guān)聯(lián)，由此形成內(nèi)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)清晰的目標(biāo)體系。