法治中國進程中農(nóng)村基層干部法治思維提升路徑研究

胡玉國

摘要 十九屆四中全會指出：要堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力。基層法治建設是全面推進依法治國、依法行政，建設法治國家、法治社會、法治政府的前提和基礎。當前農(nóng)村基層干部在法治思維方面存在法律知識缺乏、法治觀念淡薄、法律運用不力等方面的問題，究其原因，是人治思維根深蒂固、法治素養(yǎng)培育不足、違法行為缺乏監(jiān)督，基于此，本文提出了農(nóng)村基層干部法治思維提升路徑，一要健全學法教育機制——在學習中提升，二要提高用法實踐能力——在實踐中提升，三要建立違法監(jiān)督制度——在約束中提升。

關(guān)鍵詞 法治中國 基層干部 法治思維 提升路徑

中圖分類號：D267 文獻標識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.322

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要全面增強黨的執(zhí)政本領(lǐng)，在增強政治領(lǐng)導本領(lǐng)中，要堅持法治思維、底線思維。法治思維是指一定主體以法治理念為基礎，運用法律規(guī)范、原則、精神對相關(guān)問題進行分析、判斷、綜合、推理以致形成結(jié)論，做出決定的思維模式。法治思維包括：法律至上思維、依法行權(quán)思維、權(quán)利義務思維、公平合理思維、法律責任思維、權(quán)力制約思維。全面推進依法治國，基礎在基層，重點在基層，基層干部法治思維和依法辦事的能力，直接關(guān)系到我國法治建設的進程和基層治理法治化水平。

一、當前農(nóng)村基層干部法治思維存在的突出問題

當前農(nóng)村基層干部法治思維的現(xiàn)狀離法治中國建設的要求還有一定的差距，體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）法律知識缺乏

當前，相當一部分農(nóng)村基層干部受文化水平、知識結(jié)構(gòu)和年齡老化的影響，對我國的基本法律知識學習不系統(tǒng)、不全面，對法律知識理解不深入、不透徹，法律知識儲備不夠。他們只能簡單說出《憲法》《刑法》等幾部實體法法律法規(guī)，對民事訴訟法、刑事訴訟法等程序法則知之甚少，對國際私法、票據(jù)法等一些生僻的法律更是無人知曉，對權(quán)利義務等基本法律概念的理解很膚淺，只有一些殺人償命、欠債還錢等粗淺的認識。

（二）法治觀念淡薄

當前，農(nóng)村地區(qū)地理環(huán)境封閉、交通閉塞、信息更新緩慢，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，人治思維在農(nóng)村一些地區(qū)根深蒂固，封建等級觀念依然存在，相當一部分農(nóng)村基層干部法治觀念淡薄，不能正確處理私權(quán)利和公權(quán)力的關(guān)系，不能做到法無授權(quán)不可為，當群眾的私權(quán)利與政府的公權(quán)力發(fā)生矛盾的時候，往往會以犧牲私權(quán)利來維護公權(quán)力;不能正確處理程序公正和實體公正的關(guān)系，往往以犧牲程序正當來追求結(jié)果滿意，信奉搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，妥協(xié)就是和諧;法治建設形式化，法治建設喊在嘴上、貼在墻上，搞形式主義、口號化，就是沒有抓在手上。

（三）法律運用不力

一部分農(nóng)村基層干部在想問題、做決策等處理實際工作時，習慣于傳統(tǒng)的人治思維和方式，辦事不依法，遇事不找法，運用法治思維和法治方式管理經(jīng)濟社會事務水平不高。有法不依，在農(nóng)村地區(qū)“熟人社會”圈子里，一些基層干部礙于情面，形成了黑頭文件（法律）不如口頭文件（打招呼）的常態(tài);執(zhí)法不嚴，執(zhí)法程序不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明，執(zhí)法隨意性大，該審批的不審批，該執(zhí)行的不執(zhí)行;越權(quán)執(zhí)法，侵害群眾利益，在沒有法律法規(guī)授權(quán)的情況，任意設置行政處罰、行政許可，增加農(nóng)民負擔，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

二、制約農(nóng)村基層干部法治思維提升的主要原因

農(nóng)村基層干部法治思維能力不足，既有傳統(tǒng)人治思維的影響，也有后天的培育不足，還有就是缺乏制度的保障，是多方面的原因造成的。

（一）人治思維根深蒂固

社會主體意識和行為特征決定著特定個體的思維習慣。目前，我國整個社會主體意識中還存在人治思維、人治觀念。從政治角度來看，新中國成立后實行的集權(quán)政治和計劃經(jīng)濟體制，在很大程度上影響了我國的民主進程和法治建設，普通老百姓的民主意識被壓抑，法治觀念淡薄;從文化角度來看，我國傳統(tǒng)文化充滿了以“人治”為基礎的禮法文化，長期以來尚權(quán)不尚法，官本位思想泛濫，遇到糾紛和沖突時，不是訴諸法律手段，而是尋找“權(quán)力”的幫助;從實踐角度來看，有時候農(nóng)村基層干部在處理實際問題時運用一些非法律手段來解決反而行之有效，一些工作如果運用來法律解決，效果反而不理想，這樣就助長了人治思維的泛濫。因此，在人治思維泛濫的環(huán)境中，基層干部很難獨善其身，形成法治思維。

（二）法律學習效果不佳

農(nóng)村基層干部法律知識的來源，主要靠自學和培訓，從目前的效果來看，二者都不夠理想。一方面農(nóng)村基層干部自學法律的動力不強和愿望不足。一是沒有時間學。“上頭千條線，下面一根針”，基層工作千頭萬緒，多數(shù)基層干部都要忙于工作，根本沒有空閑時間和精力來學習法律;二是法律知識繁多。我國是成文法國家，法律體系復雜，各類法律、法規(guī)、規(guī)章種類繁多，涵蓋了社會生活方方面面，除此之外，在司法實踐中還有各類司法解釋，即使是法學專業(yè)學生都不一定能掌握好這么多的法律知識，何況學歷水平參差不齊基層干部，所以如果要基層干部進行自主學習的話，他們往往無從下手;三是效率不高。由于基層社會管理事務錯綜復雜，用行政手段和個人權(quán)威來解決問題往往效率還要高些，所以一些基層干部也樂于選擇采取行政手段解決問題，進行社會管理，這也影響了他們學法用法的積極性。另一方面，法律教育培訓形式單一，內(nèi)容膚淺。對基層干部的法律教育缺乏針對性和實效性，理論知識過多，實踐操作性不強，知識概念灌輸過多，法治精神和法治文化熏陶過少，對法律知識的掌握沒有內(nèi)化為他們的思維方式和行為方式，沒有內(nèi)化成為他們的法治素養(yǎng)。

（三）違法行為缺乏監(jiān)督

如果違法行為不能受到應有的懲罰，那么法律將會喪失了權(quán)威性，法治思維的培育和提升就會形同虛設。目前，對農(nóng)村基層干部的監(jiān)督體系不全面，牛欄關(guān)貓，缺少權(quán)力失控的法律制約，且多是事后監(jiān)督，缺少事前監(jiān)督，監(jiān)督機制少。另一方面，就是違法懲罰力度弱。對于一些基層干部有法不依、執(zhí)法不嚴等違法現(xiàn)象，往往存在以黨紀、政紀處分了之的情況，有的甚至出現(xiàn)領(lǐng)導和組織部門打招呼，違法行為無法追究的情況，違法成本較低，這樣間接影響了農(nóng)村基層干部法治思維的培育和提升。

三、農(nóng)村基層干部法治思維提升路徑選擇

十九屆四中全會指出，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。鑒于目前基層干部法治思維能力的現(xiàn)狀和存在的問題，我們認為要切實抓好基層領(lǐng)導干部法治思維的建設，必須從學法、用法和監(jiān)督上下功夫。

（一）健全學法教育機制——在學習中提升

基層干部法治思維提升的基礎是建立一套長期有效學法機制，豐富他們的法律知識。

1.構(gòu)建法治教育模式。一是宣傳典型，正面引導。通過各種媒介，大力宣傳利用法治思維解決矛盾的典型事跡，促進基層干部群眾對法治價值的認同，每年應該舉辦一次“法治先進單位”“法治先進人物”的評選活動，大力宣傳基層干部中踐行法治優(yōu)秀人物，廣泛宣傳各級行政機關(guān)文明執(zhí)法、公正司法的形象。二是親自參與、實踐體驗。組織他們參與行政復議、行政訴訟以及旁聽案件審理等司法活動，在法治實踐活動中促使他們強化法治意識、提高法律素養(yǎng)。三是制造氛圍、潛移默化。加強法治文化建設，積極構(gòu)建法治文化宣傳平臺，建立法治文化陣地，設計有針對性的法治文化作品，將墻面、辦公用品等融入法律元素，從日常用得到的小東西入手，在潛移默化中普法。

2.科學設置學法內(nèi)容。學習內(nèi)容上，要結(jié)合工作實際，科學設置學法內(nèi)容，要注重學習的針對性和實效性。首先，要學習憲法，憲法是我國的根本大法，是我國一切法律的邏輯起點;其次，要學習民法、刑法、行政法等日常生活中經(jīng)常遇到的基本法律，這是每一個公民都應該具備的基本法律知識;再次，要重點學習工作中涉及的法律法規(guī)，特別是各種法律程序;最后，要及時學習和更新反腐倡廉、平安中國、綜治維穩(wěn)等社會法治知識的。

（二）提高用法實踐能力——在實踐中提升

法治思維的提升除了需要積累豐富的法律知識之外，還善于運用法律知識解決實際問題，在實踐中培育和提升基層干部法治思維。

1.要提高依法行政決策的能力和水平。行政決策是領(lǐng)導干部的一項重要工作，在農(nóng)村基層干部進行行政決策時，往往忽視行政決策中程序的重要性，一些基層干部認為只要把事情辦好了，結(jié)果滿意了，在程序上有一些瑕疵也沒有關(guān)系。在行政決策中，基層干部一定要具備法治思維能力強化程序意識，要完善行政決策程序，在重大行政決策要有公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體研究等程序，只有程序公正才能保證實體公正。

2.要提高依法解決矛盾的能力和水平。當前農(nóng)村基層的社會矛盾叢生，征地糾紛、上訪事件層出不窮，這些糾紛往往涉及到農(nóng)民的權(quán)利和利益，農(nóng)村基層干部要樹立民權(quán)意識，在處理各種社會矛盾的時候，一定要維護好群眾合理合法的利益訴求，切不可以犧牲老百姓的利益來換取自己的政績，要積極引導幫助農(nóng)民群眾通過合法途徑表達訴求。

（三）建立違法監(jiān)督制度——在約束中提升

提高基層干部法治思維能力不僅需要學法和用法，還需要建立一套完整的制度約束他們的違法行為，從而讓他們在約束中規(guī)范自己的行為，逐漸培育和提升自己的法治思維。

1.建立考核評價體系。科學合理的考核評價體系，對于提升基層干部法治思維具有引導和倒逼作用。十八屆四中全會《決定》指出“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。”各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)本地實際情況，因地制宜制定可操作性的考核評價體系，建立法治考核檔案，對領(lǐng)導干部在法治建設中的立法、守法、執(zhí)法等方面情況進行量化計分，計分結(jié)果作為當年度評選、評優(yōu)、晉升、晉級的重要指標，對考核不合格的干部要進行誡勉談話，對于嚴重違法行為要進行紀律處分，通過建立考核評價體系積極引導干部樹立法治觀念，提升他們運用法治思維解決實際問題的能力。

2.健全權(quán)力監(jiān)督機制。孟德斯鳩在《論法的精神》中說，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”這個界限就是各種監(jiān)督機制，就是制度的籠子。將權(quán)力關(guān)進制度籠子里，織密監(jiān)督網(wǎng)，要將黨內(nèi)監(jiān)督和司法監(jiān)督結(jié)合起來，人大監(jiān)督和審計監(jiān)督結(jié)合起來，行政監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來，將各方面的監(jiān)督力量整合起來，織成一張全方位、多角度的監(jiān)督網(wǎng)，督促基層干部法治思維的提升。