縣域行政復議制度的運行困境及思考

江赟赟

摘要 行政復議制度在化解行政糾紛、建設法治政府、減輕法院負擔等方面發揮了重要的作用。隨著時代的快速發展，行政復議制度在運行中暴露出了很多矛盾與缺陷，如果這些矛盾或問題一直得不到解決，那么必然會導致行政復議制度的功能得不到充分發揮。本文通過對Y市在審理行政復議案件方面積累的經驗進行分析，從完善行政復議受理渠道、審理程序等方面進行研究探索，以期為消除現行行政復議制度中存在的若干不合理因素提供一定的參考。

關鍵詞 行政復議 制度 運行

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.300

行政復議是與行政行為具有法律上利害關系的人認為行政機關所作出的行政行為侵犯其合法權益，依法向具有法定權限的行政機關申請復議，由復議機關依法對被申請行政行為合法性和合理性進行審查并作出決定的活動和制度。《中華人民共和國行政復議法》從1999年落實以來，在處理行政糾紛方面發揮了不可替代的積極作用。但我國的行政復議制度在實施過程中含有大量的行政色彩，又因對其性質與功能在認識上存在局限性，導致其該有的準司法化作用沒有得到全面有效發揮。

隨著我國近些年經濟快速發展，公民法治意識的增強，涉及行政糾紛的矛盾日趨嚴峻，政府與公民的關系趨于白熱化。作為一種在政府引領下的成本低廉、方便快捷的糾紛解決機制，行政復議應充分發揮其功能，但我市近幾年的行政復議案件的數量卻并不多，這種反常的現象，值得引起我們的思考。

一、Y市近年來行政復議受理和審查情況

2014年初-2018年底，Y市各級各部門行政復議機關共收到復議申請高達500件，其中處理了450件，50件不予受理，申請總人數513人。從受理的數量來看，2014年58件，2015年51件，2016年76件，2017年183件，2018年82件。近五年的年均受理案件只有90件，但行政執法部門年均受理的具體行政案件高達上萬件，在行政爭議頻繁的時代，復議案件數量在比例上并不符合預估的結果。受理的450件復議案件中，主要集中在鄉鎮政府和縣市區政府部門，被申請人是鄉鎮政府的案件有119件，占26.45%;縣級政府部門（主要集中在公安、工商、勞動和社會保障、城鄉規劃、土地、不動產登記等）的321件，占71.33%;省級政府部門（勞動和社會保障）的1件，占0.22%，其他的9件，占2%。從申請復議的種類來說，行政處罰類92件，占收到的總申請的20%左右;行政許可類12件，占總數的3%左右;行政強制措施類41件，占總數的9%左右;行政確權類8件，占1.78%;行政征收類1件，占0.22%;行政確認類32件，占7.11%;涉及信息公開的103件，占22.89%;行政不作為類76件，占總數的17%左右;舉報投訴事件類62件，占13.78%;其他類別23件，占5.11%。從審查的結果看，決定維持的180件，占受理案件數（462件，含2014年前未終結而結轉的12件）的38.96%;駁回的73件，占15.8%;決定撤銷的28件，占6.06%;確認違法的11件，占2.38%;撤回復議申請事件的Il1件，占總數的約不到25%;責令履行職責的11件，占2.38%;和解協議或調解成功的案件47件，占總數的10%左右;其他處理1件，占0.22%。

二、Y市行政復議運行中的問題與困境

通過對Y市近幾年行政復議案件的受理、審理以及相關復議能力的調研，發現行政復議在運行過程中存在諸多問題，究其原因如下：

（一）行政復議功能定位不準

行政復議的主要作用是調節矛盾、化解糾紛，從根本上來說是司法性質的活動，但是該制度長期以來都被當作是進行層級監督的，人們重視其行政特性，卻忽視了其司法特性。各地方政府與部門相關人員若在工作態度上沒有給予足夠的重視，就會直接影響工作的進度，同時也在一定程度上影響了群眾在發生此類案件的情況下，選擇維護自己合法權益的積極性，無法真正發揮行政復議的功能。

（二）行政復議宣傳不到位

現階段，大眾對行政復議的認知度還較低，且對其并不信任。筆者曾在本市一個商業中心做過問卷調查，在100人中，對行政復議有所了解的只有13人，但了解行政訴訟的人數高達99人，而信訪則是這100人全都知道;當再問及若你的合法權利遭到行政機關的不法侵害時，你會選擇哪種方式維護自己的合法權益，仍有64%以上的會選擇去上訪，占比35%也就是35人會提起行政訴訟，只有一人選擇申請行政復議。該調查的結果表明大眾普遍對行政復議比較陌生，而且對其公正性存有懷疑，即使是知道行政復議也不會用其來維護自己的權益。

（三）審查方式不利于復雜案件的處理

在審查方式上過于強調書面審查，忽略了言辭審查的重要性。隨著行政類案件牽涉到的面越來越廣，這種突出書面審理的復議審查方法在公平公正審理案件方面有明顯的不足之處。《行政復議法》在第22條中詳細規定了案件的審查方式，即規定原則上采用書面審理的方式進行審查，只有在復議機關認為有必要或者經申請人申請時，才可能采取調查取證或者聽取當事人的意見的方式審理案件。這個規定設立的最初目的是好的，是為了讓復議更加高效便捷。然而如果處理的是一些比較復雜、困難的案子，只靠對書面的材料進行審理是很難將事情的原委梳理清楚的，當事人也無法陳述自己的意見和觀點，以此種方式得出的處理結果，基本上很難讓人信服。

（四）行政復議適用范圍過窄

據我國法律法規規定，如果行政相對人不認可行政部門某些抽象的行政行為，不能單獨提出復議申請，唯有這些規定對其合法的基本權益造成了損害時，才能在其申請行政復議過程中附加上對該法規的審查申請。這就將行政復議的受案范圍限在了具體行政行為，但現實中抽象行政行為一旦對人們的合法權益造成損害，影響面更大，且會反復發生，后果也會比較嚴重。因此，當下非常有必要將抽象的行政行為列入該復議范疇之中。

三、完善縣域行政復議工作的思考——以Y市為例

形成如上問題的原因有很多，如何克服行政復議制度運行中的困境，更好地發揮行政復議在解決行政爭議方面的優勢，結合對我市行政復議情況的思考，建議從以下幾方面對行政復議工作進行完善。

（一）強化行政復議工作的重要性

必須要認識到行政復議的價值，對其高度重視，認真將其落實到位，還要做好監督管理工作。第一，對現有行政復議人員進行系統化業務培訓，多渠道組織業務上的溝通交流，分享彼此辦案經驗，提升他們的專業素養和辦事效率。第二，制定統一的專業人員招收標準，盡可能多招收真正的高素質人才。第三，增加行政復議部門的活動經費，由此來確保行政復議的工作質量，體現出該制度應有的價值。

（二）加強對行政復議的宣傳

政府的法制部門要利用“以案說法”，加強對行政復議方面法規的傳播力度，提高認知度。或者定一個《行政復議法>的宣傳日，在每年這一天開展全面的宣傳活動，以各種形式來宣傳行政復議的相關知識。此外，在開展行政復議的宣傳活動時，一定要有連續性，由此讓權益保護的觀念以及行政復議的作用深入人心，最終能讓人們在權益受到損害時能立即想到使用行政復議來保護自己的權益。

（三）創新行政復議的審理制度

1.改進審理方式。采用公開審理為主，書面審理為輔。依據實踐情況，目前實施的《行政復議法》所確立的書面審查方式不能確保審理公開性以及爭議雙方嚴格遵循質證、辯論等訴訟程序，由此不利于審理人員查清案件事實，不利于案件的公正裁決。因此，應賦予行政復議機關是否公開審理的決定權，不同案件采取不同的審理方式。簡單案情，經過閱卷調查和詢問途徑便能夠查清的案件事實，一般書面審理，除非當事人申請公開審理;復雜案情，以公開審理為主，書面審理為輔;不同方式能夠促進行政復議高效、公正運行，更能讓行政復議取信于民。

2.重視調解、和解等救濟途徑。行政糾紛發生后沒有經過復議機關調解的案件，法院可以不予立案。提倡復議雙方通過自愿和解或經復議機關調解的方式達成調解書，調解書與法院判決書具有同等法律效力，并賦予其強制執行力。這樣有利于行政復議優勢的有效發揮和行政矛盾的快速解決，也有利于當事人在行政復議案件中行使自主權，促使當事人采納行政復議方式來化解行政糾紛。

3.試行公開審案制度。為確保行政復議案件審理的公開、公平、公正的“三公”原則，應建立行政復議公開審理機制，包括回避、聽證制度。申請人依申請或者行政復議機構確信必要，對于重大疑難案件可行使聽證審理。這一規定有利于確保行政復議案件規范化和公開性，有利于行政復議案件審理程序的透明度，也有利于規范行政復議聽證過程，更有利于讓群眾感受到行政復議的“以人為本”。

4.建立備案監督機制，形成完備責任追究機制。建立行政復議相關檔案管理制度，頒布并實施決定備案制度，系統化監控行政復議決定的制定，確保行政復議案件辦理的質量。依據嚴格行政復議責任的相關法律法規，聯系各地區真實情況，形成完備的行政復議責任追究機制。包括全體行政復議人員及相關人員在行政復議機關審理過程中違法違規，造成相對人受到損失，須接受行政處罰，導致嚴重后果的還應承擔刑事處罰。

（四）完善行政復議和行政審判銜接機制

當前行政權力逐漸增強，各級法院需要處理大量行政爭議案件，極大地增加了行政訴訟的負擔。所以，若要為法院減負，減少行政訴訟率，實施行政復議前置為最佳途徑，既有利于行政復議優勢有效發揮，更有利于法院壓力得以釋放。但目前國內對行政復議制度定位不清，存在諸多不足，導致行政復議與行政訴訟銜接比較困難，行政相對人不能有效地行使相應救濟權。

為確保行政復議與行政審判有效銜接運用，各級復議機構可以吸收江蘇省法制辦的經驗，加強復議機關與法院的溝通交流，全面分析行政復議和行政審判的動態，時常探究重大疑難問題或代表性難題。同時，形成信息溝通和協調制度，規范行政機關負責人出庭應訴。行政復議和行政訴訟的高效銜接，能夠加強行政機關與人民法院相互間的溝通交流，全面提升依法行政水平和行政審判能力，快速高效地預防和解決行政爭議。

總之，要做好相關制度的有效銜接，多使用行政復議的途徑來化解糾紛，使行政復議取信于民，對行政機關依法行政進行嚴格監督，才能促使行政復議制度擺脫困境，發揮出其應有效力。