基于油氣項目用地視角的農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策探討

車仁杰

摘 要：國家通過將農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)詳細劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)、承包權(quán)相互獨立且共同承認的政策，適應(yīng)農(nóng)村土地制度的深化改革，合理滿足農(nóng)民關(guān)于享有土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿。針對三權(quán)分置政策實施后，油氣項目用地中遇到的征地補償費用分配、征地程序順暢履行、爭議土地如何操作等問題，提出明確流轉(zhuǎn)土地補償分配原則、出臺流轉(zhuǎn)土地征地程序辦法、及時解決爭議土地權(quán)益歸屬以及大力開展集約節(jié)約用地措施的建議，以期為農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策實施和油氣項目順暢用地提供參考。

關(guān)鍵詞：油氣項目;用地;集體土地;三權(quán)分置

中圖分類號：F321.1? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）24-0027-02

引言

油氣田企業(yè)為完成油氣生產(chǎn)任務(wù)，每年產(chǎn)生大量新增用地。經(jīng)統(tǒng)計，大慶油田2007—2016年產(chǎn)能項目新增用地規(guī)模達5 918公頃。其中，農(nóng)村集體土地比例達76.64%，國有土地占23.36%。隨著三權(quán)分置政策的逐漸落實，油氣田企業(yè)在用地過程中，必然要面對三權(quán)分置政策帶來的征地補償費用分配、征地程序順暢履行、爭議土地如何操作等實際問題。如何在農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策實施過程中實現(xiàn)油氣項目順暢用地，是油氣田企業(yè)應(yīng)認真思考的問題。

一、農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策發(fā)展歷程

按照時間節(jié)點劃分，農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策可分為三個階段。

第一階段（2014年），政策提出階段。2014年9月，習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上正式提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，為農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營改革制度明確方向[1]。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出堅持農(nóng)村土地集體所有，適度流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)和承包權(quán)三權(quán)分置，農(nóng)村集體土地三權(quán)分置改革吹響號角。

第二階段（2016年），部署實施階段。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出逐步形成“三權(quán)分置”格局，完善“三權(quán)分置”辦法，確保“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?/p>

第三階段（2018年），推進落實階段。2018年1月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)[2018]1號）文件下發(fā)，提出完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。至此，三權(quán)分置政策進入推進落實環(huán)節(jié)。

二、農(nóng)村集體土地三權(quán)分置與油氣項目用地

（一）適度規(guī)模經(jīng)營與點線狀用地

從目前國家政策情況看，三權(quán)分置的初衷是解決土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營問題，依靠家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)以及工商資本開發(fā)農(nóng)業(yè)等方式實現(xiàn)，技術(shù)支持是機械化作業(yè)方式。油氣項目建設(shè)用地具有點多、面廣、線長的特點，隨著油田開發(fā)的不斷深入，井網(wǎng)部署在逐漸加密，如大慶油田從基礎(chǔ)井網(wǎng)開始，經(jīng)歷了基礎(chǔ)井網(wǎng)、二次加密、三次加密、聚合物驅(qū)和三元復(fù)合驅(qū)的系列開發(fā)過程。其中，薩爾圖油田中區(qū)西部屬于大慶長垣的北部，平均井距57m，部分地區(qū)最小井距可達20m[2]。在實際用地中，依托于鉆井井場，由通井路連接井排路，由集油、摻水管線連接油井和計量間，同時，為保證電力能源供應(yīng)，配套建設(shè)輸變電桿塔等設(shè)施。因此，油氣項目建設(shè)時，會將擬開發(fā)區(qū)塊的土地切割成分散的多個單元，不利于機械化作業(yè)的順利開展，會影響農(nóng)村集體土地的規(guī)模化經(jīng)營工作。

（二）權(quán)利平等配置與征地補償分配

1.參與征地補償權(quán)益分配主體擴大。農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策實施前，油氣項目用地時，參與征地補償費用分配的權(quán)益單位（權(quán)益人）為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地承包人，其補償權(quán)益已經(jīng)獲得法律和政策保障，如黑龍江省征地補償費綜合考慮綜合地價制定，分配比例為7∶3，七成為安置被征地農(nóng)民的補助，三成為集體經(jīng)濟組織安排公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和興辦村辦企業(yè)和被征地農(nóng)民的生活補助等。國家《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》的規(guī)定，地上附著物及青苗補償費應(yīng)按照流轉(zhuǎn)合同約定確定其歸屬，因此，參與征地補償費用分配的權(quán)益單位（權(quán)益人）擴大為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、土地承包人、土地經(jīng)營權(quán)人。

2.征地補償分配不可控因素增多。農(nóng)村集體土地三權(quán)分置后，集體經(jīng)濟組織和土地承包人的權(quán)益沒有本質(zhì)影響，但土地經(jīng)營權(quán)人的補償權(quán)益需要通過流轉(zhuǎn)合同確定其歸屬，實質(zhì)上是對土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益進行了弱化，與《土地管理法實施條例》中“地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”的規(guī)定有出入，也與《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》文件規(guī)定的平等保護土地經(jīng)營權(quán)的理念有差距。在三權(quán)分置背景下，土地經(jīng)營權(quán)人是土地的實際現(xiàn)場管理人，從事土地開發(fā)種植經(jīng)營。土地的實際經(jīng)營者在土地經(jīng)營過程中為改良土地投入了大量人力物力，政府的農(nóng)地征收行為中斷了經(jīng)營者的經(jīng)營活動[3]。土地承包經(jīng)營權(quán)的租方因土地征收過程損失的農(nóng)作物、地上附著物等[4]。在實際操作中，因涉及征地補償?shù)睦鎰澐謫栴}，若土地流轉(zhuǎn)合同約定不明或土地承包人違約，土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益因無法獲得保障受到?jīng)_擊或損失，其支持油氣項目用地的積極性會大打折扣，甚至會阻礙油氣項目用地的正常開展。

（三）征地鏈條延長與程序順暢履行

國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)[2004]238號）規(guī)定，在辦理用地手續(xù)過程中，需要履行告知過程。擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等都需要書面通知被征方。被征方如果申請開聽證會，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證。農(nóng)村集體土地三權(quán)分置后，油氣項目用地報批環(huán)節(jié)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、土地承包人的基礎(chǔ)上，增加了土地經(jīng)營權(quán)人，用地審批涉及環(huán)節(jié)增多，鏈條延長。土地承包人將其承包土地流轉(zhuǎn)給土地經(jīng)營權(quán)人后，第一種情況是繼續(xù)留在原居住地，為農(nóng)村合作社或中糧大戶工作，此時，油氣項目用地履行程序時相對容易;第二種情況是土地承包人離開原居住地，進城定居或外出謀生。此時，油氣項目用地因難以找到行政相對人導(dǎo)致履行程序相對困難，無法將征地事宜告知到土地承包人，無法確認是否履行聽證程序。

三、應(yīng)對措施及建議

（一）明確流轉(zhuǎn)土地補償分配原則

農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策，有利于實現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營，以便創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益和社會效益。隨著土地規(guī)模化經(jīng)營的不斷擴大，油氣項目用地過程中，必然會涉及流轉(zhuǎn)土地的征收、征用問題，征地能否順暢，關(guān)鍵在于征地補償分配機制是否公平、合理，是否得到集體經(jīng)濟組織、土地承包人、土地經(jīng)營權(quán)人的共同認可。因此，建議政府業(yè)務(wù)主管部門在推進土地確權(quán)登記的過程中，應(yīng)考慮研究三權(quán)分置過程中流轉(zhuǎn)土地征收補償分配原則等問題，以便指導(dǎo)地方政府及部門實際操作，保障油氣項目順暢用地。

（二）出臺流轉(zhuǎn)土地征地程序辦法

在政府統(tǒng)一征地模式下，油氣項目征地的各種環(huán)節(jié)，都由政府及主管部門主導(dǎo)實施，但也涉及需要用地單位辦理的環(huán)節(jié)，如在土地轉(zhuǎn)征前期調(diào)查階段，對擬用地位置進行勘測定界時，需要填寫外業(yè)調(diào)查表，并由被征地農(nóng)戶簽字確認;如在辦理臨時用地手續(xù)時，需要與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂臨時用地合同，但前提是需要經(jīng)過2/3以上村民代表同意項目用地。實施三權(quán)分置政策后，在這些程序的履行中，由于增加了土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益分配環(huán)節(jié)，需要政府主管部門出臺三權(quán)分置后的針對性征地程序管理辦法，明確土地經(jīng)營權(quán)人是否需要參與，以及如何參與，切實減少項目用地遇阻節(jié)點，進而保證項目用地手續(xù)能夠順暢辦理。

（三）及時解決爭議土地權(quán)益歸屬

土地確權(quán)登記是農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策實現(xiàn)的前提，若存在土地爭議，既不利于貫徹國家農(nóng)村集體土地三權(quán)分置政策，也不利于土地經(jīng)營權(quán)人的正常生產(chǎn)和經(jīng)營。油氣項目用地時，因存在爭議，也將導(dǎo)致項目無法順利落地建設(shè)投產(chǎn)。因此，建議政府主管部門能夠抓住農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的契機，建立爭議土地解決機制，并成立專項工作組，解決爭議土地確權(quán)問題，為今后土地三權(quán)分置政策落地和油氣項目建設(shè)掃清障礙。

參考文獻：

[1]? 宋志紅.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革：風險防范與法制保障[J].經(jīng)濟研究參考，2015，（24）：5-10.

[2]? 劉可可，候加根，雷甜，史燕青，馬小強，高興軍，周新茂.密井網(wǎng)區(qū)河道砂體井網(wǎng)控制程度認識—大慶薩爾圖油田中區(qū)西部[J].石油天然氣學報，2013，（2）：36-40.

[3]? 張徐，鄭慶昌.“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地征收補償安置的問題與對策[J].哈爾濱學院學報，2018.（1）：55-58.

[4]? 馮義強，陳燕芽.征地補償款分配權(quán)的法律保障[J].福建農(nóng)林大學學報：哲學社會科學版，2016，（1）：97-102.