新鄉賢：基層協商民主的實踐主體與身份界定

張興宇 季中揚

內容提要 在創新鄉村治理體系實踐中，基層協商民主在村鎮兩級的實踐模式越來越受到地方政府和民間社會的廣泛關注，它逐漸成為化解基層鄉村治理困境的重要突破口之一。新鄉賢作為新時代基層協商民主的實踐主體，其在鄉村公共事務處理、基層建言獻策、助力鄉村發展等方面發揮著十分關鍵的作用。從當下新鄉賢參與基層協商民主的地方實踐經驗來看，通過探索將新鄉賢群體納入基層協商委員序列之中、在鄉村政治層面給予其身份確認，有助于進一步完善我國基層協商民主制度，化解新鄉賢群體的身份不融入和體制認同困境，為新鄉賢深度參與基層鄉村治理提供合法化路徑。

基層協商民主作為構建中國特色社會主義協商民主體系的重要一環，在我國現行的政治協商制度范疇下，下沉至區縣一級的協商民主實踐模式較為常見，但拓延到村鎮層面目前尚未形成普遍態勢，這也是開展基層協商民主工作面臨的難點之一。從新鄉賢參與鄉村實踐的過程看，側重打造市、縣、鎮、村四級聯動的協商機制，強調發揮新鄉賢參與基層協商民主的實踐主體作用，推動基層協商民主平臺延伸至村鎮層面，這一模式對于化解基層協商民主平臺落地和新鄉賢身份界定難題，培育新時代鄉民協商民主觀念，激發基層鄉村社會協商治理效能具有一定的現實啟示意義。

一、基層協商民主的必要性及其問題

當前我國各地鄉村振興事業正扎實有序推進，實施鄉村振興戰略被視為健全現代社會治理格局的固本之策。近年來，面對錯綜復雜的鄉村治理態勢，如何創新鄉村治理體系、走鄉村善治之路，黨和國家已從政策性層面進行了全面工作部署，基層協商民主問題受到了政府和學界的廣泛關注。例如，由中共中央、國務院出臺的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中特別指出，堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局[1]中共中央、國務院：《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，新華社，2018年9月26日。。中共中央、國務院發布的2020年中央一號文件中也提出要推進村民自治制度化、規范化和程序化，推進開展自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系建設[2]中共中央、國務院：《中共中央、國務院關于抓好“三農”領域重點工作 確保如期實現全面小康的意見》，新華社，2020年2月5日。。開展實施基層協商民主工作，探索基層協商治理新模式，是當代鄉村治理體系建設的關鍵部分。我國各地在探索鄉村善治路徑過程中，基層協商民主的鄉土實踐模式體現出典型的制度創新特征，并且產生了較為顯著的鄉村治理實效。盡管如此，我國基層鄉村治理工作還面臨著協商民主參與治理主體身份不明確、鄉村協商自治內動力不足等多重困境和難題。事實上，無論是改革開放以來中國鄉村社會的“鄉政村治”模式，還是對于當下基層鄉村“村社協同”治理模式的新趨勢變化，基層協商民主實踐都不失為一種相對高效的協商治理路徑。爬梳學界已有研究成果，目前大多集中于從政治學和公共管理學視角來探討基層協商民主的內涵與地方協商實踐的差異性[3]代表性研究成果如陳家剛、何包鋼、陳剩勇等學者的協商民主內涵與基層協商民主實踐研究。。例如，對于協商民主的概念界定，有學者曾提出“有限協商民主概念”，認為協商民主一是要嵌入到中國的社會現實中去，不可能完全按協商民主理論設定的條件去做；二是應用于重大事件的討論和決定上；三是漸進性，即需要一個不斷完善和改進的過程[4]何包鋼、王春光：《中國鄉村協商民主：個案研究》，〔北京〕《社會學研究》2007年第3期。。對于協商民主的核心要義剖析，喬治·M.瓦拉德茲認為，作為協商民主的核心，協商過程是對當代自由民主中流行的個人主義和自利道德的矯正[5]〔美〕喬治·M.瓦拉德茲：《協商民主》，何莉編譯，〔北京〕《馬克思主義與現實》2004年第3期。。進而言之，若從化解當代中國鄉村治理難題、構建新型鄉村治理體系的現實境遇來看，推行基層協商民主工作至少在以下三個層面具有鄉土實踐的必要性。

1.基層協商民主契合了鄉民話語表達的主體性訴求 一般認為，協商民主理論最初發源于西方社會，自20世紀80年代以羅爾斯、哈貝馬斯、科恩等為代表的政治哲學家倡導公共決策中公民的對話機制和理性溝通以來，協商民主成為繼代議制民主及參與式民主之后較為新興的民主理論[6]韓福國、張開平：《社會治理的“協商”領域與“民主”機制》，〔杭州〕《浙江社會科學》2015年第10期。。有學者早就提出，協商民主的文化內涵是對西方精英政治缺陷的修正，核心在于強調基于理性的公共協商，即討論、審議、對話和交流,從而實現立法和決策的共識[7]陳家剛：《協商民主：概念、要素與價值》，〔天津〕《中共天津市委黨校學報》2005年第3期。。當然，對于中國社會的基層協商民主領域而言，這一概念的提出為基層鄉民的主體性訴求表達提供了話語渠道和訴求平臺。尤其是傳統中國社會治理的“強政府/弱村莊”或“強村莊管理人/弱村民”模式，使得普通民眾在鄉村日常生活中長期處于“失語”狀態，這直接制約了鄉村社會的協商民主和村莊自治發展進程。陳炳輝認為，在歷史與現實的發展進程中，協商民主制度的內涵十分廣泛，包括政治協商制度、社會協商制度和基層協商制度，這三大制度有效構成了政治精英、社會大眾與專家和基層群眾三位一體的社會主義協商民主制度化體系[8]陳炳輝：《國家治理復雜性視野下的協商民主》，〔北京〕《中國社會科學》2016年第5期。。推進實施基層協商民主工作，關鍵在于動員基層鄉民的廣泛參與。基層鄉民作為參與協商的主體，通過協商民主的治理方式充分表達個人觀點或集體訴求。

2.基層協商民主有助于鄉村公共事務的民主決策 當代中國鄉村社會正經歷著從傳統到現代的過渡，在此過程中，繁雜的鄉村公共事務與鄉村社會發展密切相連，但是單純依靠村兩委組織的“一言堂”顯然不利于鄉村公共事務民主決策的推行。John S.Dryzek認為，協商民主理論關注的是聚合的具體過程，強調公民在做出選擇過程中的深思熟慮與審慎，它主要可能發生在國家制度、特設論壇、公共領域等三個層面的不同領域[1]〔澳大利亞〕John S.Dryzek：《不同領域的協商民主》，〔杭州〕《浙江大學學報（人文社會科學版）》2005年第3期。。在中國民間社會，鄉村公共事務一定程度上代表著基層民眾的公共利益和集體利益。通過基層協商民主實踐，鄉民運用“公事”“公心”等協商理念，采用“商量”“磋商”等協商方式，在充分尊重和綜合采納不同代表意見的前提下，最終達成具有一定鄉村公共約束力的民主決策內容。此外，對于環境整治、經濟發展、扶貧濟困等鄉村公共協商事務，借助基層協商民主方式，也有助于培育廣大鄉民的集體參與意識與協商精神，從而不斷加強鄉村民主政治建設，提升鄉村綜合協商治理能力。

3.基層協商民主有利于新型鄉村治理體系的共建共享 大致說來，在傳統中國社會，國家對鄉村的控制主要依靠自上而下的“科層化”治理方式，因而在地方政府、村級組織與基層鄉民之間容易形成一種結構性緊張狀態。由此導致的后果是，地方政府和村級組織往往面臨著化解基層社會矛盾等多種現實難題，基層鄉民對村級組織和地方政府的信任程度也不高。當基層協商民主機制拓展至村莊一級時，有利于完善共建共享的新型鄉村治理體系。推進政治協商向基層延伸，使社會主義協商民主扎根于基層、扎根于群眾，是市縣政協把準新方位、順應新要求的關鍵所在[2]王保健：《發揮市縣政協優勢 推進基層協商民主》，〔北京〕《中國政協》2019年第22期。。對于區縣一級的具體事務協商，我國已經建立了比較完善的政治協商制度，但是對于縣級以下的基層事務協商，目前則留下了較大的空白點。將村一級組織單位與基層協商民主制度有機結合，能夠降低鄉村社會治理成本，最大限度地發揮基層協商民主的制度效力。通過村鎮協商、社區協商等基層協商空間平臺的搭建，協商處理民眾日常生活中的“大事”和“要事”，依托基層協商民主的利益主體，科學、靈活處理集體協商事項內容。基層協商民主需要共建共享，在多主體參與、群體性磋商的前提下，通過群商群議，充分發揮民間智慧，不僅能夠完善基層鄉村治理體系的協商組織框架，也可以推進基層鄉村社會的民主政治建設。

實際上，基層協商民主思想在我國鄉村社會的“落地”過程中也產生了諸多需要“消化”問題。例如，在基層協商治理過程中，容易出現協商缺乏制度保障、村民協商意識淡薄、協商治理主體能力不足、協商組織形式化等多種問題[3]程向僅：《農村社區協商治理虛化及創新路徑研究— —以山東省C村、D村為例》，《青島農業大學學報》（社會科學版）2019年第4期。在我國基層協商民主的地方實踐過程中，目前主要存在三種典型問題。

1.基層協商民主的制度化和體系化不完善 實如葉小文、張峰所言：“協商民主要發展，制度建設是關鍵。協商的優勢在于制度的力量，薄弱環節也在于程序性制度的缺失。”[4]葉小文、張峰：《從現代國家治理的高度認識協商民主》，〔北京〕《中央社會主義學院學報》2014年第1期。雖然我國基層協商民主形式已經出現了民情懇談會、民情直通車、黨員議事會、鄉村論壇等多種類型，但是從基層協商民主的主體框架構成來看，還存在著協商積極性不高和協商熱情不足問題。就村鎮層面而言，基層黨委、政府在協商民主實踐過程中主要發揮政策指導作用，村兩委主要發揮活動組織作用，基層群眾起到協商參與作用。基層協商民主的體系化和制度化建設不完善，這在一定程度上容易導致基層協商民主工作流于形式，浮于表面，不能為鄉村公共事務處理提供制度支撐。

2.基層協商民主的效果落實和監督沒保障 在基層協商民主實踐過程中，鄉村民眾提出的協商議題有時過于寬泛或者過于細致，這使得基層協商民主的具體事項難以落到實處，從而導致基層民眾參與協商民主事項的主動性不高。協商民主是涵蓋“全過程、全方位”的過程協商，而不是一次性結果選擇[1]劉以安：《發揮人民政協專門協商機構作用 推動協商民主嵌入國家治理體系之中》，〔北京〕《中國政協》2019年第22期。。因此，在基層協商民主事項的選擇方面，應當基于鄉村社會的公共利益和集體利益進行事項提前篩選，還要加強協商民主監督和協商事項轉化能力。基層協商民主的事項落實和事后監督直接影響著協商治理的實際效果。王洪樹認為，協商民主以理性作為協商的工具，要求參與者理性的表達意見批判他者，以理性說服他人或被他人說服，實現理性的交融并存。這就可能使那些知識淵博、能力突出的社會精英，掌控協商的話語權、協商的議題議程[2]王洪樹：《協商民主的缺陷和面臨的踐行困境》，〔武漢〕《湖北社會科學》2007年第1期。。因此，加強基層協商民主監督工作，可以在一定程度上規避鄉村社會精英的話語權獨占。需要注意的是，基層協商民主實踐并非是市縣政協工作面向村鎮層面的簡單延伸，兩者應屬于一種良性的互動協商治理關系。

3.基層協商民主實踐的代表性和透明性不足 在搭建基層協商民主平臺過程中，有些地方構建的協商平臺浮于表層，只關注自上而下的協商體系建構，沒有充分體現基層協商民主的人員和事項代表性，同時協商民主過程的透明性不夠。通過調動基層民眾參與協商的主動性和積極性，充分動員基層民眾參與民主協商工作，能夠改善這種協商過程的上下不溝通狀態。此外，協商民主制度是推進法治建設的內在需求，因而在進行協商民主制度建設過程中，需要采取法治思維和法治方式，通過法治建設推動協商民主制度[3]馬一德：《論協商民主在憲法體制與法治中國建設中的作用》，〔北京〕《中國社會科學》2014年第11期。。所以，還應在法律層面為基層協商民主實踐提供完善的法制保障，確保基層協商內容合法合規。依托黨委領導下的基層協商民主工作協調機制，凸顯基層民眾的協商主體地位，優化民眾參與協商渠道，反映民眾的協商利益訴求，將基層協商民主工作做實、做細，有助于提升基層協商民主實踐的代表性和透明性。

綜上可知，在基層協商民主的具體實踐過程中，協商制度、協商監督、協商透明性等方面問題的出現直接影響到基層協商治理水平的提升。這一問題的根源可能重點在于基層協商民主的實踐主體身份并不明晰。進而言之，究竟誰能代表普通鄉民參與基層協商民主實踐工作？參與者又應該以何種身份進行基層協商民主實踐？畢竟，如果基層協商民主的實踐主體身份不能得到確認，參與者就不可能有清晰的協商責任意識，對于基層協商民主的深度實踐研究也就無從談起。

二、新鄉賢作為基層協商民主的實踐主體

在當代鄉村社會中有效開展基層協商民主實踐工作，關鍵在人。趙秀玲曾提出，協商民主打破甚至顛覆了原來單向度的鄉村權力結構，真正地“賦權于民”，讓村民成為鄉村治理主體，這會從根本上改變鄉村政治文化生態[4]趙秀玲：《協商民主與中國農村治理現代化》，〔北京〕《清華大學學報（哲學社會科學版）》2016年第1期。。如前所述，目前我國各地基層協商民主工作的難點在于實踐主體的定位問題。一般認為，基層民眾應當普遍享有參與協商民主的自治權利。但現實情況下，我國鄉村正經歷著新型城鎮化、城市化的現代轉型，尤其是在城鄉一體化過程中，不少鄉村面臨著“空心化”“原子化”發展困境。一方面鄉村產業發展內動力不足，村民無法在鄉村經濟生活中獲取更多的資源，從而導致鄉村人員外流；另一方面，鄉村教育資源、文化資源等供給不足，引發新一代年輕村民逐漸向城市聚集，鄉村留守老人、留守兒童問題更加突出。不難發現，鄉村人才資源匱乏問題直接影響著基層協商民主實踐工作的扎實推進。協商民主的制度本義就是使公共決策的過程不再是一個封閉的、單方面的過程，而是一個與公眾互動的過程，目的是聽取公眾的觀點，實現更大程度的公民自治和科學決策[5]楊炳超：《協商民主：內涵、背景及意義》，〔濟南〕《東岳論叢》2010年第2期。。眾所周知，新鄉賢文化最初發源于我國東南沿海經濟發達地區，自2001年浙江上虞鄉賢研究會作為我國第一家以“鄉賢”命名的民間社團成立以來，全國各地新鄉賢組織紛紛設立。特別是依托在村級單位設立的鄉賢參事會、鄉賢理事會等基層新鄉賢組織，以新鄉賢為代表的鄉村精英群體在鄉村經濟社會建設過程中發揮服務引領作用，有效增強了基層鄉村社區民眾的多元參與和協商共治水平。這一批新鄉賢群體通過決策咨詢、反饋民情或民事監督等多種方式參與鄉村協商治理工作，為新時代鄉村經濟社會發展和公共文化事業建設注入了新的活力。尤其是涉及到鄉村的人才振興和文化振興，新鄉賢群體起到了重要的人才補充作用。那么，如若從基層協商民主的實踐范疇來審視，新鄉賢能否作為基層協商民主的實踐主體？新鄉賢在基層協商民主的鄉土實踐過程中可以發揮哪些具體功能？新鄉賢參與基層協商民主實踐工作又面臨著哪些現實困境，是否存在可行的問題解決路徑？下文重點圍繞這些問題進行討論。

1.新鄉賢何以作為基層協商民主的實踐主體 協商是一種交往形式，是主體通過共同商量以尋求共識、達成協議、協調行為的途徑[1]李火林：《論協商民主的實質與路徑選擇》，〔北京〕《中國人民大學學報》2006年第4期。。總體而言，隨著我國各地鄉村治理工作不斷走向縱深，基層民眾參與鄉村協商治理的積極性相比之前有了較大程度的提升。鄉民在日常生活中的維權意識與利益意識也不斷增強，其對于基層協商民主實踐工作也具有主動參與的實際需求，這些因素促成了新鄉賢能夠作為基層協商民主的實踐主體，具體表現為三個方面。

第一，新鄉賢群體在人員構成上囊括了體制外精英，擴大了基層協商民主的主體范圍。從新鄉賢群體的人員構成來看，其作為體制外“鄉村精英”參與基層協商民主實踐具有一定的代表性，豐富并擴展了基層協商民主的主體范圍。董前程認為，基層民主協商不是政府行為，而是在一定范圍的基層鄉村或社區之內，公民按照一定的法定程序或約定習慣對公共事務、自身權利和利益的自覺表達和自我維護的程序和途徑[2]董前程：《協商民主與農村基層民主自治制度創新》，《南京師大學報（社會科學版）》2008年第6期。。一般而言，新鄉賢群體通常是鄉村社會中“生于斯之，且有功德于鄉里者”的一批精英群體[3]季中揚、師慧：《新鄉賢文化建設中的傳承與創新》，〔南京〕《江蘇社會科學》2018年第1期。。在現代鄉村社會，新鄉賢不僅心系鄉土，更是通過其個人擁有的經濟、文化、道德資源反哺鄉村發展，而這種資源反哺方式主要是以面向鄉村社區提供協商公益性服務來開展實施的。因此，在鄉村社會中，這些“鄉村能人”按照服務屬性又被劃分為德鄉賢、富鄉賢、文鄉賢、技鄉賢等不同類型。按照日常生活的地理空間劃分，新鄉賢則分成“在外鄉賢”與“在村鄉賢”兩種類型。“在外鄉賢”主要通過資源輸入的方式為鄉村公共事業發展提供協商服務，“在村鄉賢”則主要在維護鄉村社會秩序方面發揮協商作用。當然，“在外鄉賢”與“在村鄉賢”的工作內容在一定程度上可能存在協商職能交叉，但這并不影響他們為鄉村發展提供基層協商治理服務。這些體制外精英利用自身積累的知識、技能或視野、觀念，不僅擴大了基層協商民主的主體范圍，而且能夠帶動鄉村社會協商民主有序發展。

第二，新鄉賢群體在村兩委組織與基層民眾之間起到了協商民主的紐帶作用。在鄉村公共事務領域，新鄉賢可以成為村兩委與基層民眾之間的溝通紐帶，他們利用鄉村生活中傳統的親緣和地緣關系，在協商過程中充分凝聚親情和鄉情。基層協商民主實踐工作不是“一言堂”，應當充分吸納新鄉賢群體的集體協商智慧，以此協商紐帶提高鄉村善治水平。歐陽康認為，國家治理現代化的目的是不斷保障和改善民生、增進人民福祉，終極目標則是要達到“善治”。善治事關人民的幸福，是使公共利益最大化的治理過程[4]歐陽康、趙琦：《以人民為中心的國家治理現代化》，〔南京〕《江蘇社會科學》2020年第1期。。例如，在江浙經濟較為發達的地區，新鄉賢組織協商設立鄉賢基金、選任鄉賢書記，為村兩委高效地開展鄉村治理工作提供了相對自由的協商活動空間[1]被訪談人：劉某某；訪談人：張興宇、章利華；訪談時間：2019年9月19日；訪談地點：紹興市棠棣村。。這種新型鄉村協商治理模式的探索，正是新鄉賢在承擔基層協商民主實踐主體的前提下促成的，這也更加突出了協商民主的公開性。公開性能夠使公民審視協商過程，通過使支持政策的各種理由公開化，公民就能夠對這些政策的前提和含義提出疑問[2]張方華：《協商民主語境下的公民參與》，《南京社會科學》2007年第7期。。在協商化解鄉村矛盾糾紛方面，新鄉賢的協商民主紐帶作用更加突出。挖掘新鄉賢組織協商民主的內生潛力和紐帶作用，發揮“人熟”“事熟”的在地化優勢，可以有效維護鄉村社會秩序，也能促進鄉村社會自治、德治與法治的“三治”融合，不斷增強鄉村公共協商水平，提升基層鄉村社會協商治理能力。

第三，從現有情況看，現有的新鄉賢組織已經部分承擔了基層協商民主實踐工作。在傳統中國鄉村社會，從來不乏各類民間自發性的鄉賢組織群體，他們主要在農業生產、經濟幫扶、鄉村互助、維持公序良俗等方面發揮作用。當代新鄉賢群體的再度活躍，也凸顯出新鄉賢組織的自主協商能力。目前我國各地成立了數量頗多的新鄉賢基層組織，其主要依托鄉賢參事會、鄉賢理事會等組織框架開展日常工作。這一類新鄉賢組織具有民間性、自愿性、智囊性、服務性及地域性五大特征。他們在鄉村日常生活領域，除了定期配合村委會組織協商開展修橋鋪路、環境整治、扶貧濟困等村莊公益服務之外，還有一個重要職能是參與村莊公共事務、重大事務的建言獻策與決策咨詢工作，這也屬于基層協商民主的實踐工作范疇。新鄉賢組織在一定程度上滿足了基層協商民主的組織化需求。協商民主是一種新的決策形式，不但可以培養公民參與政治的能力、知識和美德，而且還可以調動公民的積極性、主動性[3]馬奔、周明昆：《協商民主：概念、緣起及其在中國的運用》，〔北京〕《中國特色社會主義研究》2006年第4期。。例如，在福建地區，由民間自發性成立的新鄉賢組織多以宗族群體為聚合體，他們在參與基層協商民主實踐工作時，積極配合村兩委協商議事，既做鄉村協商治理宣傳工作的“廣播員”，又做鄉村協商治理工作的“服務員”，有效降低了鄉村社會協商治理成本[4]被訪談人：丁某某；訪談人：張興宇、章利華；訪談時間：2019年6月8日；訪談地點：福鼎市佳陽鎮政府。。

2.新鄉賢參與基層協商民主實踐的主要內容 新鄉賢參與基層協商民主實踐工作，一是做好基層協商民主平臺建設。通過協商民主平臺建設，可以借助現有制度資源，將協商民主在鄉村治理中的創新形式納入國家權力結構體系，實現協商民主從體制邊緣到制度中心的空間拓展[5]吳興智：《協商民主與中國鄉村治理》，〔武漢〕《湖北社會科學》2010年第10期。。從市縣延伸至村鎮一級的協商民主網絡平臺，有助于提高新鄉賢參與基層協商民主的效率。二是完善基層協商民主運作機制。協商的程序和制度必須有能力控制或緩和沒有反思的大眾情緒，表達明智和理性的公共判斷，促進協商多數的形成以實現公眾真正的利益[6]李強彬、黃健榮：《國外協商民主研究30年：協商民主何以須為何以可為》，〔成都〕《四川大學學報》（哲學社會科學版）2012年第3期。。例如，江蘇省宿遷市探索在村鎮層面“為民協商”的新鄉賢參與鄉村治理機制，構建了“黨委領導、政協搭臺、鄉賢參與”三級互動平臺，提煉了為民協商“365”工作法，為鄉村民眾生活中遇到的“大事”和“難題”提供協商互助，成效斐然[7]被訪談人：肖某某；訪談人：張興宇、季中揚；訪談時間：2019年11月1日；訪談地點：宿遷市政協。。三是豐富基層協商民主的內容事項。從基層協商民主的具體內容事項來看，助推鄉村經濟發展，教育、醫療、衛生、環境整治、社會秩序維系等方面是民眾日常生活領域的普遍性協商訴求。例如，在浙江紹興，當地新鄉賢組織協商設立“鄉賢愛心基金”，把基金利息用來保障鄉村中經濟困難的群體，倡導扶貧濟困、尊老愛幼、捐資助學的良好社會風氣[8]被訪談人：謝書記；訪談人：張興宇、章利華；訪談時間：2019年2月22日；訪談地點：紹興市稱海村村委會。。四是理順新鄉賢參與基層協商民主的主體關系。就其兩者之間的互通關系來看，新鄉賢參與的基層協商民主實踐工作與村兩委組織屬于一種輔助治理關系，所以新鄉賢面對基層協商民主實踐工作時應當“有所為有所不為”，不能隨意協商“越位”。例如，江蘇揚中市新勝社區在協商制定鄉賢會章程時，就特別強調“參政不干政，補臺不拆臺，幫忙不添亂，奉獻不索取”的辦會原則[1]該文本資料由江蘇揚中市新勝社區鄉賢協會提供。。這種協商“補位”關系的理順也是基層協商民主實踐的重要內容。

3.新鄉賢參與基層協商民主的現實困境及解決方式 新鄉賢參與基層協商民主實踐工作，也面臨著不少現實發展困境。一是在我國部分地區基層協商民主實踐工作開展過程中存在著“兩張皮”現象。新鄉賢參與協商民主容易流于形式，有時只是為了應付上級檢查工作，導致基層協商民主的事項“失靈”。應該加大新鄉賢參與基層協商民主的宣傳力度，地方政府從政策層面予以引導和扶持，挖掘基層協商民主事項的典型案例，對新鄉賢群體參與基層協商民主的公益行為予以表彰，提高社區民眾的具體協商認知度。二是新鄉賢參與基層協商民主實踐工作還面臨著“身份界定”難題。這不僅使得新鄉賢在參與基層協商民主工作時“名實不副”，基層民眾對其參與協商治理的認可度也不高。新鄉賢參與基層協商民主的“身份”動員能力有待加強，應當暢通新鄉賢表達和發聲的渠道，對于代表鄉村集體利益和公共利益的基層協商民主事項能夠充分表達新鄉賢的意見和建議，而非“走過場”。三是新鄉賢參與基層協商民主實踐的服務保障不到位，容易引發協商民主的“一陣風”現象。從傳播路徑和表達載體看，應當充分發揮新鄉賢參與基層協商民主“熟人社會”的文化身份優勢，利用新鄉賢組織在幫扶鄉村發展、促進鄉民經濟增收、調解鄉村糾紛等方面的“資源”優勢，進一步提升新鄉賢群體在基層協商民主過程中的持續性和穩定性。目前我國尚未建立一套相對成熟的新鄉賢參與基層協商民主的實踐工作模式和身份界定機制，導致新鄉賢參與基層協商民主工作時，無法持續推進。換言之，既要在名份上讓新鄉賢群體享受參與基層協商治理的“鄉賢”合法身份待遇，還應加強對新鄉賢組織參與基層協商治理的日常監管，避免出現基層協商民主運行的“灰色”地帶，導致出現負面協商效果。當然，提升新鄉賢參與基層協商民主實踐能力，還應在法律層面提供法制保障，引導基層協商民主實踐工作在提高民眾經濟生活水平、改善鄉村生活環境、豐富鄉村文化生活、和諧鄰里關系等方面產生協商實效。

三、新鄉賢參與基層協商民主的身份界定與現實意義

1.歷史上的鄉紳與鄉賢的政治身份認定“名正則言順”，新鄉賢參與基層協商民主實踐工作，不僅需要在制度化建設層面發力，更要在名分上給予新鄉賢群體明確的政治身份界定。

首先，從我國數千年歷史發展維度來看，歷史上國家就十分重視傳統鄉賢或鄉紳的政治身份界定問題。鄉紳一詞，在宋代文獻中即已出現，而在明代時已有“‘鄉紳’者，乃‘在鄉縉紳’”的說法，此外還有“故仕老歸家曰鄉紳”的提法[2]龔延明：《中國歷代職官別名大辭典》，上海辭書出版社2006年版，第74頁。。費孝通則把士紳階層界定為既可以是退任的官僚或官僚的親友，也可以是受過教育的地主[3]他進一步指出，士紳雖然沒有政治權力，但是具有勢力，因此具有政治免疫性。參見費孝通《中國士紳》，〔北京〕生活·讀書·新知三聯書店2009年版，第31頁。。傳統士紳階層依靠禮制在鄉村社會之中發揮作用。中國的鄉紳階層，主要由科舉及第未仕或落第士子、地方上比較有文化的中小地主、退休返鄉或賦閑在家的中小官吏、宗族元老等組成[4]朱誠如、王天有：《明清論叢》（第8輯），〔北京〕紫禁城出版社2008年版，第334頁。。可見，傳統鄉紳與鄉賢不僅具有特定的政治身份資格，同時也是鄉村中擁有一定勢力的群體，其在鄉村生活中起到了不可或缺的協商連接作用。

其次，鄉紳與鄉賢群體是參與鄉村公共事務協商的主要力量。蕭公權在分析19世紀中國鄉村狀況時指出，紳士是鄉村組織的基石。沒有紳士的村莊，很難有任何高度的有組織的村莊生活，或任何像樣的有組織的活動[1]蕭公權：《中國鄉村：論19世紀的帝國控制》，〔臺灣〕聯經出版事業股份有限公司2014年版，第372頁。。具體說來，鄉紳群體參與鄉村公共事務主要涉及宗族、文化、公益、慈善及社會治安等領域，由此在民間社會與國家政府之間形成了鄉村治理張力。費孝通在討論傳統中國社會性質時曾提出“雙軌政治”說，即一方面是自上而下的皇權政治，另一方面則是自下而上的紳權政治，前者代表國家力量，后者代表民間力量。秦暉進而將這兩種秩序和力量的連接總結為鄉紳階層，而鄉紳往往會偏重于鄉村一方，因為他們的利益主要在地方上[2]秦暉：《傳統中華帝國的鄉村基層控制：漢唐間的鄉村組織》，見〔美〕黃宗智《中國鄉村研究》（第1輯），〔北京〕商務印書館2003年版，第3頁。。這種官方與民間的互動邏輯在于，出身于鄉村之中的士紳階層，依靠家族力量的支持走出鄉村之后，最終還是有機會回到鄉村“造福桑梓”。傳統中國社會中“士農工商”組成的四民社會，士紳階層形成了皇權-士紳-民眾的權力流動模式和社會整合模式[3]黃書光：《變遷與轉型：中國傳統教化的近代命運》，上海教育出版社2014年版，第32頁。。也就是說，鄉紳以其知識、聲望、權威等方面的優勢，能夠將自上而下的行政權和鄉村社會內部的自治權融為一體，成為鄉村地方的實際統治者，充當著溝通上與下、官與民的角色[4]邱夢華：《農民合作與農村基層社會組織發展研究》，上海交通大學出版社2014版，第48頁。。所以，鄉紳與鄉賢群體也成為參與鄉村公共事務協商的主要力量。

再次，以鄉紳與鄉賢為代表的“鄉村精英”群體在基層協商治理過程中起到了串聯溝通和道德引領作用。在傳統中國農業社會，所謂“皇權不下縣”的治理模式使得基層社會主要依靠“鄉村精英”的自治方式進行管理。這些鄉村精英，在某種程度上可以被視為維系鄉村社會穩定的“壓艙石”，他們在扶貧濟困、風俗教化等方面發揮著重要的道德引領作用。鄉紳作為中國歷史上的鄉村精英，他們既是官與民連接的紐帶，又是地方權力的運作者、矛盾的協調者和公共事務的組織者[5]李慶真：《社會變遷中的鄉村精英與鄉村社會》，〔杭州〕浙江大學出版社2016年版，第22頁。。傳統中國社會的鄉村“善治”主要依托儒釋道等中國傳統文化的價值規約，鄉賢與鄉紳則起到了“道德典型”的引領作用。如史景遷所言，“禮”編織成了一張社會風俗之網，來保護和延續這片“小天地”[6]史景遷：《中國縱橫》，〔成都〕四川人民出版社2019年版，第195頁。。許烺光認為，中國鄉紳身份的獲得不是靠官階晉升、經商或擁有土地，而主要是靠他們與外界的聯系。鄉紳通常是在外出人頭地或有強大政治、軍事背景的當地人，所以鄉紳與故鄉百姓拉近關系，為地方鄉親做好事，當其回歸故鄉時，他所擁有的名利光環才有意義[7]〔美〕許烺光：《美國人與中國人》，〔杭州〕浙江人民出版社2017年版，第175-176頁。。總而言之，從歷史上鄉紳與鄉賢的政治身份界定來看，這一類群體在鄉村社會之中擁有一定的社會威望和權勢，使得他們能夠在鄉村日常生活領域發揮協商治理作用。與此同時，鄉紳或鄉賢群體回歸鄉村以及反哺鄉村發展的協商渠道相對暢通。

因此，在鄉村公共事務協商領域，歷史上的鄉紳與鄉賢不僅能夠充分建言獻策，而且能夠真正參與到鄉村協商治理工作中去。毫無疑問，傳統中國社會鄉紳與鄉賢的政治身份認定，對于當代新鄉賢參與基層協商民主實踐工作也具有一定的思路借鑒價值。

2.新鄉賢作為基層協商委員的現實意義 事實上，從我國各地新鄉賢參與基層協商民主的實踐經驗來看，在村鎮層面嘗試將新鄉賢納入基層協商委員序列之中，并在鄉村政治層面給予其身份確認，無疑具有重要的現實啟迪意義。第一，新鄉賢參與基層協商民主實踐工作，擔任基層協商委員角色，有助于進一步完善我國的協商民主制度。協商民主屬于中國協商體系的制度化創新，通過新鄉賢群體的積極參與，在建言獻策、群商群議基礎上，將我國的政治協商傳統拓延至村鎮一級，真正打通下情上達，上下聯動的協商治理渠道。協商民主的意義恰恰在于彌補了選舉民主的不足，讓各方都有參與社會事務管理、申述其利益主張的機會，這對于維護群眾權益、提高決策質量、賦予決策實行的合法性和權威性具有重要意義。因此，協商民主增強了基層公共權力的合法性[1]厲有國：《中國基層協商民主實踐：價值、問題與路徑》，《吉首大學學報（社會科學版）》2015年第2期。。例如，在江蘇省宿遷市，當地以“凝聚鄉賢力量，建設美好宿遷”為宗旨，重點開展鄉賢義務護水、鄉賢為民協商、鄉賢科創助家鄉三項工作。尤其是在鄉賢參與為民協商領域，通過構建市、縣、鎮、村四級網絡，引導鄉賢群體參與協商民主工作。一是在市級層面邀請鄉賢列席市政協常委會、主席會，參加民主監督工作，圍繞全市經濟社會發展中的熱點重點問題積極建言獻策。二是在村級重點依托村鄉賢參事會設立為民協商聯系點，聯系點負責人為村居鄉賢參事會會長和駐村政協委員，組織鄉賢做好協商工作[2]被訪談人：肖某某；訪談人：季中揚、張興宇；訪談時間：2019年11月1日；訪談地點：宿遷市政協。。王道坤認為,公共協商的過程促進了公民之間的相互理解和尊重，提高了公民的政治參與意識，訓練了公民的民主技能，培養了公民的民主精神和性格[3]王道坤：《協商民主在中國的適用性條件及其前景》，〔武漢〕《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2006年第4期。。在新鄉賢參與鄉村協商治理過程中，堅持黨委部署、政府提供支持，政協負責具體操作，依靠新鄉賢組織的協商載體作用，從政協層面將團結聯誼、協商議事職能延伸至村莊一級。在已經設立的鄉賢參事會平臺基礎上，依托鄉賢協商民主機制，參事議事，協商解決村莊公共事務難題，助推完善我國基層協商民主制度。

第二，新鄉賢擔任基層協商委員，有助于從主體層面化解新鄉賢的身份困境。新鄉賢在參與基層協商民主實踐工作過程中，基層協商委員的身份界定使其真正“有名有實”，也能夠保證在外鄉賢安心“返鄉”，扎根鄉土，助力鄉村協商民主事業發展。例如，在陜西西安灞橋區狄寨街道，當地于2016年開始利用在村新鄉賢群體試點實行“鄉村戶長”制度，通過村書記、主任擔任一級戶長，黨支部干部、村委會干部、監委會干部或小組長擔任二級戶長，各組戶長擔任三級戶長的組織方式，在推動共治共建、創新基層社會協商治理方面發揮了重要作用。當地鄉村戶長由村民根據“威望高、名聲好、心腸熱”三個標準自行協商選出，他們日常主要負責環境衛生、政策宣傳、信訪維穩、社情民意、扶困互助等具體事務。通過協商評選星級戶長，納入基層考核任務，結合“黨建+網格”協商管理方式，進行村莊安全巡查，維護村莊秩序，協助村委會解決“基層干部管不到、管不了”的現實難題，實現了鄉村基層協商治理方式的創新[4]被訪談人：王某某；訪談人：季中揚、張興宇；訪談時間：2020年1月7日；訪談地點：西安市灞橋區。。地方政府與村兩委協同建立基層協商民主的身份界定機制，完善協商監督和獎勵舉措，從政策層面予以傾斜，增強新鄉賢參與基層協商民主的身份認同感，與村兩委進而地方政府構建協商治理公共平臺，能夠為基層協同治理減負，化解基層協商民主“水土不服”等問題。

第三，為新鄉賢深度參與鄉村協商治理提供合法化路徑。新鄉賢參與基層協商民主過程中，不能單純依靠情、禮、理等要素的人情支撐，還需注意協商民主實踐的合法性問題。陳家剛認為，協商民主，當其作為一種治理形式時,因其對公民參與、對話和討論、尊重與理解的強調，對經由共識實現合法決策促進公共利益的訴求，而成為推動地方治理的重要因素[5]陳家剛：《協商民主研究在東西方的興起與發展》，〔上海〕《毛澤東鄧小平理論研究》2008年第7期。。新鄉賢參與鄉村協商治理工作時，如以基層協商委員身份，通過建立民主議事制度，積極聯系群眾開展各類公益活動，參與決策咨詢、化解矛盾糾紛，能夠成為民情、民事的聯絡員和協商員；以基層協商委員身份，發揮村務協商監督功能，有助于完善鄉村協商治理結構，提高和增強基層協商共治能力，成為維護鄉村社會和諧穩定的中堅力量。例如，通過協商機制制定鄉規民約，可以視為某種意義上的“鄉村自治”或基層協商治理[6]江澤林：《協商文化的“根”“源”與創造性轉化》，〔呼和浩特〕《理論研究》2019年第4期。。隨著基層民眾的法律意識和法治觀念的不斷增強，在協商處理村莊公共事務過程中，新鄉賢不僅要講理，更要合法。給予新鄉賢擔任基層協商委員的政治身份界定，可以強化新鄉賢群體的社會認同感，鄉村協商治理需要公益心，更需要身份界定合法化。新鄉賢參與基層協商治理，不但要培育民眾的平等觀念、協商精神和參與意識，還要在推行基層協商民主過程中，利用新鄉賢的基層協商委員身份，引導基層民眾實現民主決策、民主管理和民主監督，從而深度參與基層協商治理工作。

四、 結 語

眾所周知，協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。名不正，則言不順。只有明確新鄉賢作為基層協商委員的身份界定，才能扎實推進基層協商民主制度建設，確保新鄉賢協商實踐工作的有序開展。首先，基層協商民主的地方實踐經驗表明，促進基層社會協商治理能力的現代化水平，離不開廣泛的、多層次的協商治理制度支撐。習近平總書記曾指出，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦[1]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華社，2017年10月18日。。其次，基層協商民主實踐不僅契合了鄉民話語表達的主體性訴求，還有助于基層民眾針對鄉村公共事務進行民主決策，也有利于完善共建共享的新型鄉村治理體系。黨的十九屆四中全會提出要堅持社會主義協商民主的獨特優勢，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐[2]中共中央：《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華社，2019年11月5日。。可以見得，基層協商民主實踐是構建我國協商民主體系的重要一環。再次，從國家治理與社會治理的互動視角來看，新鄉賢群體作為參與當代基層協商民主實踐的重要補充力量，也可被視為基層協商民主的實踐主體。協商民主不能只見“國家”不見“社會”，應該重點關注“國家”與“社會”是在民主政治過程中如何協商的[3]齊衛平、陳朋：《協商民主研究在中國：現實景觀與理論拓展》，〔上海〕《學術月刊》2008年第5期。。盡管新鄉賢參與基層協商民主工作存在著身份不融入和體制認同困境等問題，但是通過借鑒傳統鄉紳與鄉賢參與鄉村協商治理的歷史經驗，從政治身份界定層面探索給予其基層協商委員的身份確認，可以在一定程度上化解此類難題。尤其是最近發布的2020年中央1號文件中也特別提出要健全鄉村治理工作體系，堅持縣鄉村聯動，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉鎮和村，提高鄉村治理效能。縣、鄉鎮、村莊分別承擔著“一線指揮部”“為農服務中心”“基本治理單元”的不同職能[4]中共中央、國務院：《中共中央、國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，新華社，2020年2月5日。。綜而述之，新時代鄉村振興過程中依托新鄉賢參與基層協商民主實踐工作，無論是在國家治理重心下移方面，還是在提升治理效能方面，新鄉賢群體都發揮著不可替代的重要作用。當然，推進基層協商治理的關鍵一環還在于明確新鄉賢作為基層協商委員的社會身份。至于新鄉賢參與基層協商治理過程中不同地域的協商效果追蹤，則需在進一步的田野研究中進行討論。