中國農村扶貧措施成效評估指標選擇與分析框架

丁建彪

內容提要 精準扶貧脫貧本質上是一場供給側與需求側深度匹配的創新性治理過程。從不同主體出發評估扶貧措施成效，會得出差異性甚至對立性結論。科學的評估需要將供給主體實施的所有措施進行整體性考量，而不能僅僅針對某些措施或某一項措施，以避免遮蔽這些措施帶來的溢出效應，并從需求主體出發設定更為多元化的指標。這些指標既要體現貧困的本質屬性，也應體現需求主體真實獲得的核心要素。在此基礎上，借助評估機制將所有措施與核心要素有機地結合起來，在提升扶貧措施成效評估系統性、科學性的同時，為相關措施后續適時調適提出具體改進意見。

隨著國家扶貧脫貧戰略的深入推進和有效實施，我國農村絕對貧困問題在很大程度上得到了有效解決。“現行標準下農村貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人，累計減少8239萬人，連續6年每年減貧1000萬人以上，貧困發生率由10.2%降至1.7%。”[1]黃承偉：《中國減貧理論新發展對馬克思主義反貧困理論的原創性貢獻及其歷史世界意義》，《西安交通大學學報（社會科學版）》2020年第1期。然而，按照中央和地方在脫貧攻堅期內年投入1000 億元以上、年減少1000萬貧困人口規模計算，人均年扶貧資金超過1萬元，而相關貧困戶脫貧標準卻不足4000元（年收入），扶貧資金在宏觀層面轉化率不足40%。但中國農村扶貧獨特和科學之處在于多措并舉、綜合施策，且呈現出良好的溢出效應。因而，僅從“成本-收益”角度做簡單化評價，勢必會降低扶貧措施實施的重要價值和關鍵意義。本文嘗試從需求主體的真實獲得出發，以“收入”與“能力”作為兩個關鍵指標，并對其進行類型學細分，在此基礎上將所有扶貧措施進行歸并與整合，以提升評估的科學性。以結果性、影響性和導向性評估為評估基準，將歸并與整合后的扶貧措施與需求主體的真實獲得深度結合起來，為中國農村扶貧措施成效評估做出創新性嘗試。

一、貧困及反貧困措施的理論闡釋

人們對貧困的認識和理解既簡單又復雜。所謂簡單，是因其作為一種“隨處可見”的社會現象被人們所熟知或體驗；所謂復雜，則是由于致貧原因與不同要素、結構和制度密切關聯。“實際上，當試圖深入理解貧困，尤其是把貧困現象與產生貧困的原因聯系起來時，立即會發現，貧困的內涵其實非常復雜。”[1]“城鄉困難家庭社會政策支持系統建設”課題組：《貧困概念的界定及評估的思路》，〔南京〕《江蘇社會科學》2018年第2期。致貧原因與貧困者的收入、消費、能力以及一個國家的社會保障水平、制度設計等多重因素相關聯。

首先，收入不足是造成貧困的重要因素。當特定群體的收入不足以維持他們個人或家庭最低生存狀態或基本生活需要時，便形成絕對貧困狀態。現代社會又存在著相對貧困現象，它是在與某一參照物比較之下而被定義的，其更多地關注個人或家庭生活狀況與社會平均水平之間的差距。換言之，如果部分群體收入和消費與其他群體相比，差距明顯地超出了某一界線時就視為出現相對貧困。“在一個既定的社會中，一旦采用相對收入的方法，當某些群體缺乏一定的收入，而這種收入又依據平均或中位收入來確定時，部分人群就被認定為貧困群體。”[2]Udaya Wagle，“Rethinking Poverty: Definition and Measurement”，International Social Science Journal, vol. 54，no.1，2002,p.157.當個人或家庭在食物、衣著、日常用品等方面開支明顯低于社會成員平均消費水平，從而處于一種無法接受的低水平狀態，此時從消費意義上，這部分群體就被視為貧困狀態。一個家庭的消費支出比例、消費偏好，以及消費品的價格均影響到貧困狀態。比如，當日常消費品支出比例過大或日用品價格過高時，部分群體就會陷入貧困狀態，或生活困難加劇，從而使其貧困狀態更加惡化。在市場對資源配置起決定性作用，或商品和勞務能夠自由流動，以確保市場主體有足夠激勵機制提供充分物品和服務的社會中，收入與消費具有明顯正相關性。收入不足導致消費水平較低，而收入增加帶來消費水平提升。只有在物品和服務供給不足或完全取消市場機制的社會中，收入與消費分離對貧困形成才具有決定性意義。

其次，能力不足也是造成貧困的重要因素。收入不足并非影響貧困的唯一因素，貧困的形成還與人們的年齡、性別、社會角色、教育程度、健康狀況、居住環境等因素相關。收入作為一種通用手段可使人們獲得更多條件來提升能力，但收入與能力之間并非呈簡單線性關系，能力提升還取決于其他因素，如享有基本教育、醫療保障、就業條件等。相對收入造成的貧困，能力貧困更能反映貧困的真實狀況和復雜程度。“生理或心理上的障礙，如年齡、殘障或疾病，都會削弱一個人賺取收入的能力。這些障礙也使得將收入轉化為可行能力變得困難，因為老人、殘疾人或重病人可能需要更多的收入來獲得同樣的功能。因此，實際貧困要比我們從收入數據上所推斷的嚴重得多。”[3]〔印〕阿馬蒂亞·森：《正義的理念》，王磊、李航譯，〔北京〕中國人民大學出版社2002年版，第240頁。同樣，“導致某些可能能力剝奪的原因可以比收入剝奪深層得多，而且對它們可能很不容易出于某些策略考慮而作假”[4]〔印〕阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，任績、于真譯，〔北京〕中國人民大學出版社2002年版，第128頁。，諸如故意不上學，或使病情加重，或制造營養不良等。能力貧困既包括與生存相關的自然能力貧困，也包括參與公共事務討論、決策、監督等方面的制度賦予能力貧困。前者主要表現為過早死亡、嚴重營養不良、長期流行病、性別歧視；后者主要表現為在收集和掌握公共參與信息，以及影響決策議程、內容和結果上的不足。

最后，一個國家社會保障水平、制度設計與特定群體貧困形成具有相關性。如果政府財政收入水平有限、轉移意愿不足以及發展戰略未向社會中弱勢群體傾斜，特定貧困群體目前狀態難以在較短時期內發生改變，貧困也會在代際傳遞下去，進而形成代際貧困。此外，貧困形成也受到一個國家制度設計，尤其是社會排斥相關制度影響。換言之，貧困是個人或社會群體遭受社會排斥或社會剝奪導致的結果。這種排斥或剝奪由多個方面造成，并與一個國家政治、經濟、社會、文化制度等緊密相連。“貧困應該被理解為個人、家庭或群體的資源如此有限以致他們被排除在他們所在成員國可以接受的最低限度的生活方式之外。”[1]Atkinson，“The Institution of an Official Poverty Line and Economic Policy”，Welfare State Program Paper Series,vol.98,1993.盡管貧困群體在早期擁有基本食物、住房以及滿足了基本生存需要，也具備了相應能力，但未來他們仍有可能陷入貧困狀態，其中一個重要原因可能是這部分群體被排除在相關制度保障范圍之外，或已有制度設計還未顧及這部分人群的權利訴求。英國社會學家T.H.馬歇爾認為，“貧窮是權利結構不合理和公民權利未得到保障造成的結果”[2]〔英〕T.H.馬歇爾、安東尼·吉登斯：《公民身份與社會階級》，郭忠華、劉訓練編，〔南京〕江蘇人民出版社2008年版，第33頁。。這些限制既使得貧困者個人難以將現有資源轉化為相應能力，以及他們持續地獲得改善自身生存和發展能力的基礎、條件和機會，也在就業、教育、醫療、保障等方面人為地制約他們分享資源和機會的渠道和空間，使得部分群體在發展過程中因群體收入、地位、自信、能力等方面的下降而陷入貧困之中。

綜上所述，貧困的理論內涵表征為某些個人、家庭或群體沒有足夠收入資源維持最起碼生活水準、基本生活需要或最低生存狀態，也不能明確表達自身需求或缺乏影響資源分配的能力；更體現為一個國家社會保障資源不充分或配置不公平，以及特定群體在政治、經濟、社會生活等各個方面被排斥，從而在某種程度上陷入了絕對或相對貧困狀態。

隨著經濟發展、社會保障程度提高以及反貧困治理效能顯現，人們對貧困理論內涵的認識也會越來越綜合化和動態化，也即從單一的收入、能力、基本保障、社會排斥、文化貧困等致貧因素轉向整合性視角，從靜態轉向動態。這種認識上的變化傳導到各類扶貧主體，從而促生了反貧困措施的多樣性。反貧困(anti-poverty)這一學術概念最早由瑞典經濟學家岡納·繆爾達爾提出。他認為，發展中國家的貧困絕不僅僅由純粹的經濟原因導致，而是政治、經濟與文化綜合作用的結果。因此，發展中國家的反貧困既需要從宏觀層面針對平等問題、農業、人口、教育等方面進行徹底的改革，也需要在微觀層面充分考慮貧困群體的工作意愿、能力和效率。“發達國家的高收入和社會保障措施使得這些國家考慮營養及更一般的生活水平時有可能僅從人們的福利而不是他們工作的意愿和能力及其工作效率著眼。”[3]〔瑞典〕岡納·繆爾達爾：《世界貧困的挑戰——世界反貧困大綱》，顧朝陽等譯，北京經濟學院出版社1991年版，第9頁。此外，在現代社會，反貧困議題的關鍵在于清晰和準確地定位政府的職責，因為只有政府才能投入大量資源持久地推進反貧困議題。但政府承擔職責并不意味著將其他主體排除在反貧困過程之外，政府也需要將其他主體擁有的資源、技術、信息納入其中，以彌補自身系統資源與能力相對不足，并通過與其他主體的合作，在多個層次上實施多樣性、差異化的扶貧措施。

針對收入增長的反貧困措施需要投入大量資金和資源來完善相關基礎設施、發展特定產業和項目，從而推動經濟發展和擴大就業機會，以增加貧困群體收入。當然，經濟發展與就業之間的關系也不是簡單的線性關系。經濟發展構成充分就業的必要條件，充分就業還與能力、機會、系統化培訓、市場活躍度等因素相關。由于社會保障條件改善所需各類資金和資源遠遠多于基本生活質量改進所需，在某個特定階段，貧困群體的收入一般來說很難達到從根本上改善保障的水平，這時，政府需要提供大量外源性資源，甚至要為陷入較深貧困的家庭修繕基本住房，提供特定醫療保障與大致均衡的教育。針對能力提升的反貧困，一方面在于通過多樣化措施，尤其是銜接社會保障各項措施，減輕貧困群體由多重因素帶來的貧困狀態；另一方面則要通過制度安排、完善和優化，確保貧困群體能夠充分獲取基本信息、享有參與機會，擴大反貧困措施的廣度和深度。“只有通過政治討論和集體的政治行動，一個被日常職業將興趣局限在他周圍的小圈子的人，才能學會同情他的同胞，和他們有同感，并自覺地變成偉大社會的一個成員。”[1]〔英〕J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，〔北京〕商務印書館1982年版，第127-128頁。針對社會排斥的反貧困措施則需要變革與排斥相關的制度和機制，賦予貧困群體應有的各類權利，并擴大他們的生存權、健康權、發展權等權利的范圍，通過擴展權利保護范圍以及促進不同群體之間信任、團結、相互合作等措施，減少社會排斥導致的貧困。

二、中國農村扶貧措施成效評估指標體系的建構

就貧困戶識別而言，消費狀況是更好和更可靠的指標，因其易于收集數據和便于測量。“消費支出比收入穩定，因而它也是反映貧窮更好的指標，這是因為它具有比收入數據更容易收集的實際優勢。如對自營的農場或公司來說，由于它們沒有完整的賬本存留或凈利潤的概念模式，因而收入對他們來說是非常不確定的。”[2]Paul Streeten，“Beyond the Six Veils:Conceptualizing and Measuring Poverty”，Journal of International Affairs，vol.52，no.1，1998，p.6.但在扶貧措施成效評估方面，消費指標卻存在較為明顯的局限。一方面，中國不像有些國家那樣直接為貧困群體發放消費券或購物券，因而從政府的角度就不存在直接針對貧困戶消費的措施。另一方面，除了部分社會捐贈消費品的措施之外，一般意義上針對消費的措施都是由企業來完成的，比如家電下鄉等活動，這些措施難以界定特定的受眾群體，而只針對有消費需求的人群。而且，這些消費措施也受到外部經濟形勢、資源分布、特定經濟制度，以及家庭消費結構和消費偏好等多重因素影響。因此本文沒有把消費作為評估各類扶貧措施成效的指標。部分扶貧措施在提高社會保障水平方面的成效，很大程度上取決于政府資源和資金投入的數量和規模。目前中國農村地區實施的“三保障”措施[3]具體指住房、教育、醫療三個方面的保障措施。，成效均達到了較優狀態[4]大規模第三方評估數據顯示，這一措施成效和滿意度均達到較高水平。。教育和醫療既是社會保障的內容，又與能力提升相聯系，因此，可將部分措施的成效評估納入能力指標范圍。從深層次看，社會排斥與一個國家的政治結構和權利保障制度相關。在當代中國，貧困群體遭遇社會排斥的現象并不是由結構性和制度性因素造成的，它們更多地是收入和能力不足衍生出的副產品，僅僅是一種行為和機會的產物。

有鑒于此，本文探討的扶貧措施成效評估聚焦于“收入”與“能力”這兩個指標，并將二者有機結合起來，以防止以收入增長掩蓋能力提升或以能力提升取代收入增長。“如果僅僅關注收入獲得或消費（通常情況是這樣），將會對真實影響（the true impacts）帶來一個欺騙性的圖景。”[5]Shaohua Chen，Ren Mu，Martin Ravallion，“Are There Lasting Impacts of Aid to Poor Areas?”，Journal of Public Eco?nomics，vol.93，no.3-4，2009，p.527.收入與能力之間既相互獨立又相互關聯。收入增長并不必然會轉化為能力提升，收入對能力產生影響是有條件的，它隨著其他因素的變化而改變。同時，能力提升也并不必然會帶來較高收入，能力對收入發揮影響也受到個體或家庭擁有資源多寡、外部機遇、市場活躍度等因素的制約。總體來看，提高收入會為提升能力奠定基礎，能力提升也會使人們掙得更高收入。

在農村地區，收入是一個復雜和模糊的概念，很難借助這一概念來評估各項扶貧措施成效，即使進行簡單化評估，也難以針對不同措施進行差異化比較。本文關注的是那些直接與扶貧資金或項目相關的措施，以及它們對收入增長所產生的直接或間接影響的程度。在種植養殖方面，有直接影響的措施包括進行資金補貼、種子或品種改良、技術指導、加強管理等，有間接影響的措施包括改善相關基礎設施、技術培訓、知識宣傳等。這些措施的目的在于確保貧困戶采取多樣化種植方式或因地制宜地從事養殖以增加收入。在此基礎上，將部分涉及加工業、電子商務、鄉村旅游、小額貸款等方面的扶貧措施與傳統措施加以整合進行評估。為確保各項針對提高收入的措施成效評估的科學化和精細化，本文將收入細分為生產經營性、工資性、財產性和轉移性四種收入類型。

生產經營性收入主要指依托生產性資源或從事經營、管理等活動帶來的收入。財產性收入指因出租土地、房屋或商鋪而帶來的收入，或因發展鄉村旅游、基礎設施建設占用而產生的補償性收入。工資性收入是指以貨幣形式直接結算收入部分。工資性收入又可分成兩種類型。一類是由貧困戶小額貸款[1]按照目前政策規定，每個建檔立卡貧困戶可享受商業銀行提供的期限3 年以內最高5萬元貸款金額，利息由政府支付，地方政府也需要拿出一定用于補償扶貧小額信貸發生壞賬損失的財政資金。每個貧困戶經營相關產業，經政府部門審核通過可獲得最高1.2萬元扶貧資金扶持。資金所扶持的相關養殖、種植和加工業帶來的收入，收入形式包括直接分紅或貧困戶打工所得。另一類是由政府依據貧困戶產業資金、專項扶貧資金、地方政府配套資金建立相關產業和項目，這類項目帶來的收益既可以現金直接的形式發放，也可以其他形式進行二次發放。轉移性收入是指由政府轉移的財政性資金產生的收入，主要包括低保金、養老金和部分救助金。轉移性收入也可分為兩種類型。一類是涉及基本或完全喪失勞動能力的群體的，如低保金、五保金、殘疾人補貼、生活護理費等。另一類是涉及有勞動能力群體的，該群體因突發意外事故或事件以及其他因素（如子女上學、突發大病等）出現生活上困難，他們的轉移性收入包括護林員崗位津貼、低保金、寄宿制生活補助、“雨露計劃”資助等。這四類收入之間可能存在著一定交叉且彼此相互影響，如生產經營性收入增加會帶來財產性收入增長，而工資性和財產性收入增長也會帶來生產經營性收入提高。

之所以進行這樣的分類，一方面是為了應對評估中扶貧措施龐雜的問題。在農村貧困地區，各類扶貧措施不少于20項[2]這些措施涉及或具體體現為：種植業、養殖業、加工業、休閑農業與鄉村旅游、就業幫扶、公益崗位、小額貸款、電商扶貧、光伏扶貧、入股分紅、低保、醫療保障和救助項目、教育扶持、農業技術培訓、務工培訓、駐村工作隊、結對幫扶干部、信息扶貧、參與式扶貧、信任信用塑造等等。，對部分措施分類歸并可提高評估的科學性。另一方面，有助于解決單一措施內容過于繁多的問題。目前，每項扶貧措施均包含不同的事項和內容，如醫療保障和救助措施就包含大病保險、民政醫療救助、慢性病認證、家庭簽約醫生服務、商業保險、城鄉居民基本醫療保險（新農合）等內容。盡管針對單一措施的多項內容進行評估具有實際意義，但從各項扶貧措施成效整體評估角度看，過于繁瑣的內容反而會影響評估的科學性。

能力在農村地區同樣也是一個涵義廣泛且模糊的概念，在此概念基礎上評估扶貧措施成效也有一定難度。能力指標重點關注部分扶貧措施對個體、家庭或群體能力培育或提升的影響程度。能力提升方面的措施既包括發展基礎教育、基本公共醫療保障等力圖通過提升基礎教育普及率和兒童健康程度、發展能力，從而阻斷貧困在代際傳遞的鏈條的舉措，也包括基本信息設施建設、社會資本培育、權利保障等通過提高貧困群體的信息獲取能力、自我表達能力以及參與能力，為貧困地區可持續發展提供基礎性條件的行動。評估這些措施的成效，主要關注教育資源配置是否普惠與公平；貧困群體是否擁有獲得健康保障的設施和條件，如村級衛生設施的達標程度、醫生數量等；政府是否提供相關信息基礎設施，比如電視網絡、無線寬帶、閱覽室等；貧困群體利益表達渠道和政治賦權程度；等等。本文將能力要素分解為信息獲取、交際關系圈、公共事務參與和監督、信任和信用資本等幾個方面。筆者認為，只有進行更為細致的分解，才能評估出不同扶貧措施帶來的結果并開展差異性比較。

信息獲取能力是貧困群體擺脫貧困狀態的重要指標。在傳統生產方式結構轉型、產品銷售和提供服務、獲得相對較高收益機會等方面，信息均發揮著重要作用。交際能力既是我國農村社會人際關系活躍度的重要體現，也是體現群體間團結感和凝聚力的重要指標。能力貧困的重要表現在于貧困群體交際圈狹窄，或部分群體難以跳出現有交際圈來獲取信息和資源。借助外在人際資源是有效擴大人際關系圈的重要途徑，在這方面，駐村工作隊的功效最為明顯。駐村工作隊通過后盾單位人際資源、駐村第一書記個體性人際資源，尤其是技術、市場、管理等方面的人際資源，擴大了貧困戶現有的人際交流圈。公共事務參與和監督能力是能力要素重要組成部分。相關措施主要包括基層黨委和政府制定貧困戶參與扶貧事務、扶貧項目設計與實施、扶貧收益分配和過程監督等方面的規章制度。信任和信用資本是基層社會的重要黏合劑。“信任是對你信守承諾的概率估計，是對你是否值得信任的估計。”[1]〔美〕埃里克·尤斯拉納：《信任的道德基礎》，張敦敏譯，〔北京〕中國社會科學出版社2006年版，第4頁。信任有助于提升不同群體之間，尤其是貧困戶與其他非貧困戶、組織、企業之間合作的可能性。一旦信任體系在基層社會普遍建立起來，人們就更愿意投入大量時間、資源來改變基層社會存在的不公正現象，也更愿意參與公共事務討論、決策和評估的全過程。信用體系有助于人們把一些資源和機會擴展到那些處境較差的人，并幫助他們去尋找發展機會，因為有信用的人往往會按照他們的承諾或契約來行事，將合作可能性轉化為合作必然性。

三、中國農村扶貧措施成效評估的現實面向

建立科學、合理、有效的扶貧措施成效評估分析框架，并對評估內容、思路及其指標間的邏輯關系開展全景式、可視化研究，有助于將評估的復雜化過程做簡單化處理。在特定的脫貧攻堅周期內，貧困地區存在多項扶貧措施同時實施的情況，這給評估扶貧措施成效以及比較不同措施成效的差異帶來了相當大的困難。借助成效評估分析框架，一方面可規避以往依據具體指標評估的弊端。因指標體系選擇是選擇者根據相關目的和要求來確定，所以不可避免地受到指標選擇者個人理解、知識結構及其內在傾向的影響，這使得指標體系具有相當程度的主觀性。另一方面，分析框架可以挖掘出各項措施產生的溢出效應，并建立起可靠的假設前提。因單一指標并不能客觀地反映溢出效應，因而也就不能科學地回答為何中國農村扶貧資金轉化率不高的問題。分析框架的確立旨在實現理論與現實的結合，并為現實中存在的問題提出優化策略。

1.扶貧措施成效評估與指標間的邏輯關系

本文將評估內容細分為結果性、影響性和導向性三種評估類型。一項政策或舉措的結果通常包括產出和影響兩個部分。“政策產出是指政策行動對于標的團體所提供的服務、貨品或資源。政策影響乃指政策產出對標的團體或政策環境所產出的預取或非預期的變化，而此種改變通常是指標的團體或相關厲害關系人的行為與態度的變化。”[2]李允杰、丘昌泰：《政策執行與評估》，北京大學出版社2008年版，第179頁。結果性評估指向項目或舉措所產生的實際、可見和可測量的內容。就扶貧措施而言，主要是收入。影響性評估指向項目或措施產生的間接性后果，關注這些項目或措施的溢出效應。中國農村扶貧措施的溢出效應十分明顯。不可否認，其他國家推行的扶貧措施也取得了良好成效，尤其是借助直接現金救助在短期內取得了明顯成績。但中國扶貧措施的獨特之處在于其綜合性和整體性特質，多措并舉、綜合施策是其突出優勢。結果性評估難以將這些優勢客觀地反映出來。一方面是因為，在嚴格的時間表和路線圖的規制下，被基層扶貧主體選定的某些措施存在延伸性或附加性收益的可能性，如部分貧困戶利用扶貧資金發展果園、養殖、電子商務銷售網絡等。這些措施只有積累到一定程度后，對收入帶來的增長才能持續地體現出來。另一方面是由于部分措施盡管沒有直接產生收入，如醫療、教育、易地搬遷、基礎設施建設等，但也間接性地為貧困戶增加收入創造了外部性條件。只有影響性評估才能客觀、真實、全面地反映出這些措施的溢出效應。導向性評估是一種有傾向的評估行為，通過有意圖地將評估重點轉向某些關鍵性指標的設定上，以反映某些措施潛在性或長期性的效果。就扶貧措施而言，導向性評估主要針對貧困群體能力培育或能力提升。一旦缺少導向性評估，不僅容易忽視能力改進和提升的內容，也不利于全面反映部分措施的整體性成效，甚至有可能出現基層扶貧主體用收入增長替代能力提高進而造成扶貧措施功利化和短期化傾向的情況。

圖1 各類扶貧措施成效評估分析框架

2.扶貧措施成效評估預設與現實張力

生產經營性收入構成扶貧措施成效評估的基礎子變量。如果相關措施帶來生產經營性收入明顯提高，表明這些措施預期成效較好、貧困戶收入穩步增長以及生產生活的可持續性較強，并為其他收入增長奠定基礎。盡管生產經營活動初期受到貧困戶知識結構、技能水平以及從事意愿限制，但專家指導、業務培訓以及政策性引導，可為有勞動能力的群體從事相關經營和管理活動創造條件，從而形成一種良性循環的可持續狀態：一旦獲得的收益和利潤相對較高，他們從事種植、養殖產業的積極性就會逐步提高。不過，農村貧困地區也存在種植和養殖規模過大，造成了供需結構改變，增加了外部環境變化帶來的風險，這就需要發展加工業、電商扶貧等進而提供一定規避保障。從根本上說，相關種植業和養殖業對拉動貧困戶收入增長的作用有限，這是因為通過提高產量或價格的方式，在目前情勢下已不能大幅度提高他們的收入。有效措施在于將分散農戶組織起來，利用規模化和集約化生產方式促進資源整合與專業化分工，并大力改變貧困戶在相關鏈條中的弱勢地位。其中，互助社、合作社等形式是較為有效的生產經營形式，這些形式既能帶來一定規模效應也內含風險規避機制。當互助社、合作社形成更大規模效應、品牌效應和區域特色之后，相關大型農業科技企業就會深度介入，推動產品和產業升級，從而創造出更高附加值，為后續高質量發展提供基礎性保障。

扶貧措施帶來工資性收入中的第一種類型收入明顯增長，表明扶貧措施成效明顯，貧困戶收入穩步提高，生產生活可持續性較強。相比貧困戶個體經營，這類措施由于大型企業介入會帶來較明顯的管理、技術和市場優勢，從而確保了貧困戶收入的穩定性，增強了他們的抗風險能力。貧困戶也可通過代種、代養或代加工的形式，按照特定保底收入來獲得相關收入，而這類收入不受市場、價格等因素影響，僅以勞務費形式存在，使其在整個扶貧措施成效評估方面具有重要指標意義。不過，此舉措在局部地區也存在潛在風險。這類經營項目表面上是以貧困村或貧困戶作為收益對象，實際上產出的大多數收益卻被企業分走。在成效評估過程中，地方政府則會“通過計算收益的平均值而抬高貧困戶的實際收益。這樣看，貧困戶的收入也就提高了，扶貧的效果也就呈現了”[1]邢成舉：《壓力型體制下的“扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2016年第5期。。

扶貧措施帶來工資性收入中第二種類型收入明顯提高，表明扶貧措施短期成效良好。由于依靠政策支撐、政府補貼或相關“利益交換”，這些項目和產業在最低意義上產出了短期內相對穩定的收益，既避免了直接給貧困戶發放現金補助的簡單做法，也在某種程度上吸納了部分貧困戶就業。然而在實際運行過程中，基層扶貧主體受到風險考量和考核機制的約束，往往會選擇那些經濟條件好并在種植、養殖、加工等產業方面資金雄厚或管理良好的合作社、地方企業等作為扶持目標對象。這樣做既能有效防范未知風險又不會在監督考核中出現問題，其結果便是產業扶貧演變為產業扶持，且高額財政補貼并不能保證持續和長期收益。“部分項目和產業通過掛靠經營和保底分紅的形式進行，貧困人口實際只能獲取資金的少量利息，大量的政府貼息反而貼給了各類企業，其資金的扶貧效果受到一定的影響，其政策的科學性仍需完善。”[2]萬君、張琦：《內外融合:精準扶貧機制的發展轉型與完善路徑》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2017 年第4期。以政府主導的光伏扶貧項目為例，貧困戶既可通過收取土地租金或以項目分紅的方式從中受益，部分有勞動能力的貧困戶也可參與光伏電站相關種植、養殖等工作來賺取工資性收入，但此類投資和收益主要依賴于中央和地方資金及其相關補貼，且產出的收益往往不能精準惠及貧困戶。“在沒有明確、相對完善的收益分配機制，且缺乏有效監督機制的情況下，即使光伏扶貧電站能夠正常盈利，光伏發電能否精準惠及貧困戶或多大程度精準惠及貧困戶仍存在很大不確定性。”[3]郭建宇、白婷：《產業扶貧的可持續性探討——以光伏扶貧為例》，〔長春〕《經濟縱橫》2018年第7期。

扶貧措施帶來財產性收入明顯增長，則表明其外溢效應明顯。隨著貧困地區基礎設施日趨完善，以及公共服務均等化程度顯著提升，部分域外企業積極介入開發獨特資源，尤其是旅游資源。在旅游扶貧措施助力下，部分貧困戶通過建設家庭旅館、發展農家樂、從事相關旅游服務等形式獲得一定收益。總體而言，受制于苛刻自然資源和獨特環境的制約，扶貧措施對財產性收入帶來的提升相對有限。

扶貧措施帶來轉移性收入明顯增長，評估其成效需要區分無勞動能力還是有勞動能力貧困群體。如果為無勞動能力貧困群體帶來收入增長，對其成效評估的必要性較低。這是因為這些扶貧措施針對的是他們的生存保障問題，只要基本轉移滿足了這部分群體最低生存問題，這類措施就實現了基本目的。如果為有勞動能力貧困群體帶來收入顯著提高，則表明這些扶貧措施成效較低。在精準扶貧脫貧實踐過程中，部分諸如子女讀大學、家人生病等暫時性或突發性問題引起的貧困會自發性地被解決。過度保障措施的跟進不僅弱化了需要保障人群的保障力度，也減少了對部分有勞動能力群體的人力資本投資。從根本上說，扶貧開發政策的功能在于發展，需要通過綜合性措施，在增加收入的基礎上提升貧困地區可持續發展水平及貧困戶發展能力。

部分扶貧措施能夠提升貧困群體信息獲取能力，尤其是信息運用能力，表明這些措施滲透效應較好。信息化扶貧有效地改變了農村地區交通閉塞、貧困群體與外界“失聯”的狀態，并為貧困群體其他能力培育奠定重要基礎。就實際情形來看，部分信息設施建設，尤其是閱覽室、圖書館等，與貧困群體真實需求匹配度并不高，導致了其利用率低下。

部分措施若帶來貧困戶交際能力明顯改進，尤其是貧困戶與相關專家交際資源的增加，表明相關載體外溢效應明顯。以駐村工作隊為例，其承擔著為民辦事、提升基層治理水平、強化基層組織建設、推動精準扶貧、宣傳動員等職責，在操辦具體事項過程中，通過后盾單位的各類資源，有效聯絡起與貧困群眾之間的感情，提升了彼此間的信任程度，從而激發了后者擺脫貧困的內生動力及發展信心。

扶貧措施帶來公共事務參與和監督能力的提升，表明其成效明顯，并可為貧困群體自我能力持續增強提供保障。“個人實際上的自由以及他對自由的感受，通過決策過程中的參與而得到提高，因為參與賦予了他一定程度上對自己生活的方向和他周圍的環境結構進行控制。”[1]〔美〕卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海世紀出版集團2006年版，第25頁。一方面，當貧困群體的公共事務參與和監督能力持續增強時，政府決策和資源分配會更多地傾聽和關注他們的訴求和表達，促使其獲得更多資源投入，促進相關收益公正分配；同時，貧困群體參與公共事務的過程，也能提升其判斷、理解和解決問題的能力。另一方面，公眾參與也會提高基層民主建設質量，促進基層社會以集體討論方式解決公共問題，進而注入更多公共理性資源。“增強村級民主可更好地發揮‘自上而下’和‘自下而上’兩種扶貧機制融合的扶貧效果。”[2]賈俊雪等：《“自上而下”與“自下而上”融合的政策設計——基于農村發展扶貧項目的經驗分析》，〔北京〕《中國社會科學》2017年第9期。

部分扶貧措施推動信任和信用體系建設取得進展，表明這些措施長期性效益明顯。隨著農村“空心化”現象加劇，出現傳統“差序格局”社會結構中熟人間信任體系消解現象，而基于現代公共理性和法治精神的新型信任體系尚未建立起來，農村地區信任處于相對真空的狀態。信用體系建設成為目前基層扶貧治理過程中最為薄弱環節。信用體系建設更多是一種軟性工作，且成效難以通過客觀績效體現出來，這導致基層扶貧主體往往采用形式主義的方式來體現扶貧措施的多樣性。比如，目前針對貧困戶開展的信用等級評定，不僅花費了大量資源，而且運用范圍極為有限。

3.扶貧措施在消除相對貧困中的調適策略

扶貧措施成效評估既要發現某些措施目標的可達性和有效性，也要為后續相關措施適時調適提供改進意見。隨著中國開啟從根除絕對貧困向消除相對貧困的戰略轉移，以現實中存在的關鍵性問題作為出發點，在消除相對貧困的進程中，扶貧主體后續仍需在四個方向重點發力。

第一，扶貧主體應適時優化頂層設計與調整目標導向。通過優化頂層設計，避免扶貧項目對企業資本和精英資本的過度依賴，為真正具備技術、經驗和管理能力的企業或致富能人深度介入相關項目創造條件。同時適時調整“一鄉一業、一村一品”目標導向以及實際任務相關硬性要求，并根據貧困地區實際情況，集中優勢資源和資金，選擇符合本地實情、競爭力強、信用好、社會責任感突出的少數大型企業，通過政府支持、資金補貼、資源整合等措施使其獲得較為穩定收益，以此提升其產品和品牌競爭力，為貧困地區經濟可持續發展和貧困戶獲得持續收益提供根本性保障。

第二，扶貧主體應豐富相關措施實施的手段。扶貧措施內在的復雜性和多維性要求基層扶貧主體豐富實施的手段。比如，將社會救助、最低生活保障制度等與扶貧開發政策進行科學合理的切割，避免保障與發展二者界限模糊與相互糾纏，最大程度地發揮出各自的優勢和功能；建立和完善農村“信息人”制度和體系，將“信息人”作為信息傳遞、獲取和應用的橋梁，以此拓寬信息設施運用范圍和渠道；以駐村工作隊等為紐帶，將各方面的人際資源統籌起來，從而提高人際資源介入強度；采取多種執行方式，如“議貧會”“決策咨詢會”“反饋論壇”等形式，保障貧困群體實質性地參與到決策、資源與收益分配過程之中。

第三，扶貧主體應完善信任和信用體系建設。就信任體系而言，應從傳統熟人信任推展到陌生人信任，從對權力握有者信任轉向對制度和組織信任，從策略性信任邁向規范性信任，以此實現基層社會復雜性事務簡約治理，進而大幅度降低運行成本。“復雜性過剩給個人以太多的命令，使他無法行動。因此，任何人如果不去信任，哪怕是為了能夠明確界定一個可行的有意義的處境，也要轉向其他功能相當的復雜性策略。”[1]〔德〕尼克拉斯·盧曼：《信任——一個社會復雜性的簡化機制》，翟鐵鵬、李強譯，上海世紀出版集團2005年版，第94頁。就信用體系而言，需要將貧困戶信用體系與基層社會信用體系建設整體聯動起來，真正將相關成果運用到扶貧收益分配、小額貸款指標配額、公益崗位錄用等全過程中，進而發揮信用體系在激發貧困戶內生動力方面的獨特作用。

第四，扶貧主體應實行以效能為導向的評價機制。目前，對扶貧脫貧措施的評價過于重視目標和要求的落實情況，加之受制于明確的路線圖和時間表，出現了以不良的效率為導向的過程性評價機制，需轉向以效能為導向的評價機制。效能是體現事務解決和服務供給產出結果的一個綜合性指標，主要涉及三個方面。一是效能反映出實際結果與預期目標之間的接近程度。實際結果是真實產出后果，既包括正向的結果也包括負面的結果，是一種正向與負面結果相互沖抵之后的凈收益。目前的扶貧脫貧評價重點關注資金的使用進度、項目和產業的數量以及貧困退出指標，而相對忽視部分措施帶來的負面后果。二是效能是整個系統產出結果的凈余額。在精準扶貧政策中，“兩不愁”和“三保障”的子系統效能普遍較優，而貧困戶人力資本開發、權利保護與建設等的子系統效能相對不足，甚至出現效能衰減的情形。三是效能反映受益對象的真實獲得、實際感受和滿意評價。對精準扶貧脫貧而言，政府投入的巨量扶貧資源與非貧困地區的貧困戶個體的獲得感之間還存在較大間隔。在效能導向的評價機制之下，需要將部分負面后果，尤其是“一分了之”和“一兜了之”帶來的負面效應，也納入考評之中，從整體性和系統性視角出發，將整個扶貧脫貧系統中的各項子系統加以科學合理的銜接與協調，最大限度防止效能抵消和衰減的情形，適時解決非貧困地區的貧困戶被疏離、產業同質化帶來的相關產品價格下跌、貧困群體人力資源開發不足帶來的可行能力提升困難以及外部環境變化導致的返貧加劇等問題，進一步提升扶貧脫貧的總體成效。