高質量發(fā)展下中國低碳轉型的對策研究

吳海洋

（常州紡織服裝職業(yè)技術學院經(jīng)貿(mào)學院 江蘇常州 213164）

世界自然基金會發(fā)布的《Living Planet2018》指出，由于人類過度開發(fā)自然資源而推動氣候變化并污染地球，造成全球野生動物種群數(shù)量相對于1970年下降了60%。[1]氣候變化成為地球上人類生存的最大威脅。[2]發(fā)展低碳經(jīng)濟是中國應對全球氣候變化的客觀要求，同時也是中國自身可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

一、加強低碳城市建設與發(fā)展規(guī)劃

城市建設既要保證經(jīng)濟的持續(xù)增長,又要滿足居民對住宅、交通、醫(yī)療、廢物處理等基礎設施的需求實現(xiàn)城市品質的改善。在發(fā)展低碳經(jīng)濟的迫切要求下，作為能源消耗和碳排放集中的城市，加強低碳城市建設與發(fā)展規(guī)劃就成為重要工作。城市建設發(fā)展規(guī)劃的制定應以科學研究為基礎,具有超前性和引導性特別是要有經(jīng)濟可行性和可操作性。在汲取成功的經(jīng)驗基礎上從各個城市自身實際出發(fā)，做好以下三個方面來進行低碳城市規(guī)劃：要用新的理念規(guī)劃和建設城市；從生態(tài)規(guī)劃入手，建設低碳城市，主要建設低碳城市基礎實施和建設低碳交通體系；建立城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制。在科學規(guī)劃的同時,應注重低碳能源和清潔技術的應用,避免“碳鎖定”,實現(xiàn)城市的低碳發(fā)展。發(fā)展綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，實現(xiàn)低碳經(jīng)濟轉型，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要行動。[3]

2009年11月國務院提出了中國控制溫室氣體排放行動目標，各地主動采取行動落實中央決策部署，一些省市申請開展低碳試點工作。經(jīng)國務院領導同意，國家發(fā)改委組織開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作。2010至2017年間，進行了三批低碳城市試點工作的建設，試點范圍廣泛，參與城市眾多，中國大陸31個省市自治區(qū)中至少有一個低碳試點城市。

應對全球氣候變暖，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟的浪潮中，加強低碳城市建設和規(guī)劃成為關鍵性工作。建成一批低排放、高效能、高效率的城市[4]將有助于節(jié)能減排工作取得顯著的成績，有助于緩解氣候變暖的趨勢。

二、加快能源互聯(lián)網(wǎng)建設

2014年中國提出《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020）年》，旨在加快能源互聯(lián)網(wǎng)建設，在國際經(jīng)濟變革中抓住機會。2015年9月26日，中國國家主席習近平出席聯(lián)合國發(fā)展峰會，發(fā)表題為《謀共同永續(xù)發(fā)展 做合作共贏伙伴》的講話：中國倡議探討構建全球能源互聯(lián)網(wǎng)，推動以清潔和綠色方式滿足全球電力需求。2016年2月，國家發(fā)展改革委、國家能源局、工業(yè)和信息化部等三部門聯(lián)合制定的《關于推進“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源發(fā)展的指導意見》，將能源互聯(lián)網(wǎng)建設將分為兩個階段推進，先期開展試點示范和后續(xù)進行推廣應用。《關于推進“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源發(fā)展的指導意見》明確了能源互聯(lián)網(wǎng)建設目標：2016-2018年，著力推進能源互聯(lián)網(wǎng)試點示范工作，建成一批不同類型、不同規(guī)模的試點示范項目；2019-2025年，著力推進能源互聯(lián)網(wǎng)多元化、規(guī)模化發(fā)展，初步建成能源互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)體系，形成較為完備的技術及標準體系并推動實現(xiàn)國際化。在2016年3月，國家電網(wǎng)獨家發(fā)起成立的全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織，是中國在能源領域發(fā)起成立的首個國際組織，也是全球能源互聯(lián)網(wǎng)的首個合作、協(xié)調組織。2017年7月，為落實《關于推進“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源發(fā)展的指導意見》，國家能源局以《國家能源局關于組織實施“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源（能源互聯(lián)網(wǎng)）示范項目的通知》公開組織申報“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源（能源互聯(lián)網(wǎng)）示范項目。中國能源互聯(lián)網(wǎng)逐漸開工建設，至2017年8月55個首批能源互聯(lián)網(wǎng)示范項目陸續(xù)進入建設階段。

加快能源互聯(lián)網(wǎng)的頂層設計，通過將能源相關的信息流從單向大規(guī)模功能模式轉變?yōu)殡p向分布式功能模式，達到將能耗降低而避免能源浪費，進而可以對可再生能源進行合理預測。目前中國的能源互聯(lián)網(wǎng)建設還處于初級階段。加快微網(wǎng)區(qū)域性建設步伐，提升可再生能源的供應和消費水平。通過不斷豐富多元化可再生能源在生產(chǎn)端與消費端的接入來推進微網(wǎng)區(qū)域性的大范圍建設。

發(fā)展能源互聯(lián)網(wǎng)是中國經(jīng)濟高質量發(fā)展的要求。能源互聯(lián)網(wǎng)是未來發(fā)展的趨勢。進一步推進能源市場化發(fā)展、關鍵技術的開發(fā)和能源互聯(lián)網(wǎng)制度的建立是中國發(fā)展能源互聯(lián)網(wǎng)的未來重要工作。

三、完善碳金融市場體系建設

隨著低碳經(jīng)濟的全球發(fā)展，“碳金融”逐漸步入大眾視野。碳金融是圍繞著碳排放量而產(chǎn)生的一系列金融活動的總稱。低碳金融市場包括狹義和廣義的層面。狹義的低碳金融市場僅指碳排放權交易市場，即在市場上買賣碳排放權指標的相關金融活動。廣義的低碳金融市場不僅包含碳排放權交易市場，還包括節(jié)能減排項目投融資市場、發(fā)展新能源等低碳產(chǎn)業(yè)所需的投融資市場。[5]

《京都議定書》把市場機制作為解決二氧化碳為代表的溫室氣體減排問題的新路徑，從而形成了二氧化碳排放權的交易，簡稱碳交易。《京都議定書》框架下的碳交易市場可以按交易機制分為兩個：基于配額的市場；基于項目的市場。配額是基于“總量限制和交易機制”創(chuàng)建的，排放主體獲得由管理者制定、無償分配或經(jīng)過拍賣獲得的一定數(shù)量的溫室氣體排放配額，配額不足的排放主體可以向賣家購買多余的配額。項目是基于“基線和信用機制”創(chuàng)建的，買主向可證實降低溫室氣體排放的項目購買減排額。

氣候問題在世界各國受到越來越多地重視，許多新制度和新政策不斷出臺，如碳排放限額的規(guī)定、碳風險披露的要求、碳稅的啟動等都將對碳資本的投資行為和獲利水平產(chǎn)生影響。資本作為國際碳金融市場中最活躍的參與主體，主要來源于風險投資者和機構投資者，如對沖基金、投資公司、信托公司、私募基金、養(yǎng)老基金、保險公司、專業(yè)碳基金等。機構投資者開始致力于采取行動應對氣候變化所帶來的一系列問題，已經(jīng)初見成效的制度化措施包括赤道原則和碳披露計劃的應用、氣候變化機構投資者團體的建立以及氣候風險投資者網(wǎng)絡的搭建等。

中國的碳金融市場的建設工作在有條不紊地開展中。國務院在2011年印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》中提出“探索建立碳排放交易市場”的要求。隨后，國家發(fā)改委為落實“十二五”規(guī)劃關于逐步建立國內(nèi)碳排放權交易市場的要求，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權交易試點。在2014年，7個試點全部啟動上線交易。在發(fā)展中國家尚不承擔有法律約束力的溫室氣體限控義務的情況下，這些碳排放交易試點希望推動自愿減排。2016年1月22日，國家發(fā)展改革委出臺《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》，就全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場啟動前重點準備工作做出了部署。國家發(fā)展改革委有關部門將對重點行業(yè)、重點企業(yè)的碳排放情況進行摸底，在確定擬納入全國碳排放交易體系企業(yè)名單的基礎上，對擬納入企業(yè)的歷史碳排放進行核算、報告與核查。2017年12月19日，全國碳排放交易體系正式啟動，全國統(tǒng)一碳市場建設就此拉開帷幕。2018年3月中國國務院進行機構改革，碳排放權交易職責劃入新組建的生態(tài)環(huán)境部。中國碳排放權交易市場的產(chǎn)品主要由碳配額和核證自愿減排量構成，其中配額占據(jù)絕對量級，但配額又是國家根據(jù)市場數(shù)據(jù)進行免費核發(fā)，故一旦數(shù)據(jù)失真，配額方案不符實際，碳排放權交易市場將產(chǎn)生劇烈波動。在生態(tài)環(huán)境部接手發(fā)改委的工作后，重點企業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)仍在繼續(xù)進行。

中國堅持碳排放權交易市場作為控制溫室氣體排放政策工具，在碳排放權交易系統(tǒng)運行前期避免過多投機、防止過度投機和過度金融化，防范金融風險，確保碳排放權交易市場建立和順利運行。推進碳排放權交易市場建設的各項工作有條不紊地開展，助力中國低碳經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

四、加強低碳技術創(chuàng)新研發(fā)

低碳技術的不斷革新是發(fā)展低碳經(jīng)濟決定因素之一。低碳技術發(fā)展有助于節(jié)能減排和碳排放目標的實現(xiàn)，有助于生產(chǎn)率水平的提高。低碳技術是一個國家或地區(qū)未來核心競爭力的重要標志。因此，發(fā)展低碳經(jīng)濟要加強低碳技術的創(chuàng)新研發(fā)。

低碳技術包括提高能源使用效率技術、開發(fā)清潔能源的技術和 CO2捕獲與封存技術（CSS，Carbon Dioxide Capture and Storage）。目前中國能源效率較低，通過改進和研發(fā)新的工業(yè)生產(chǎn)加工方法，提高能源使用效率來減少能源消耗量，減少CO2的排放，中國有很大潛力可挖。CO2的排放主要是化石類燃料的燃燒引起的，中國的能源消費結構以化石類燃料為主。燃燒化石類燃料而向大氣中排放的CO2不斷增加，中國碳排放量增長率遠高于世界平均水平。加快開發(fā)使用清潔能源是促進中國低碳經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措之一。中國的風能、水電、太陽能等可再生能源非常豐富，但目前的發(fā)展水平較低，應加大對其開發(fā)利用技術的扶持力度。借鑒英國、日本等發(fā)達國家經(jīng)驗，高度重視可再生能源和新能源技術的研發(fā)，加快先進低碳技術的研發(fā)和先進機器設備的投入使用。二氧化碳捕獲與封存技術是有效控制溫室氣體排放的新技術，備受世界各國的重視。中國也加快CCS技術的研發(fā)使用進程，CCS技術作為前沿技術已被列入國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃。目前CCS的應用還存在成本太高、能耗高等問題，中國的CCS技術薄弱，無法大范圍的推廣與應用。中國應積極學習國際上CCS技術，開展CCS技術研發(fā)和儲備為未來溫室氣體減排提供一種戰(zhàn)略性的技術選擇。[6]

五、完善低碳經(jīng)濟政策體系

低碳經(jīng)濟政策是指政府及相關機構制定或實施的促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的政策和措施，來達到生產(chǎn)和生活過程中的資源節(jié)約、能源利用高效，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。低碳經(jīng)濟政策主要包括直接管制和間接經(jīng)濟手段。直接管制指政府為控制以二氧化碳、六氟化硫、氧化亞氮、氫氟碳化合物、甲烷、全氟碳化合物等為主的溫室氣體排放和能源消耗所制定的法律法規(guī)，主要采取排放限額、用能/排放標準、供電配額等方式。直接管制手段應用較早，但是管理難度大、行政成本高、標準制定復雜困難等因素限制了其實用性。間接經(jīng)濟手段包括碳交易機制和碳稅。碳交易一般也稱為“限額—交易”制度，即政府制定一個行業(yè)、部門、地區(qū)可能排放的溫室氣體的總量上限，然后給予或出售給企業(yè)有限額規(guī)定的許可證且這個排放許可可在排放者之間交易，排放量超出許可證上限的企業(yè)必須通過碳交易市場購買排放配額。

在低碳經(jīng)濟發(fā)展初期，為了碳排放能夠有效降低，需要政府采取強制性的政策來強推低碳經(jīng)濟各項工作的開展。行政命令型低碳政策是通過政府的行政命令及制定的法律法規(guī)對企業(yè)和消費者的行為施加影響，促使其向低碳經(jīng)濟要求轉變的政策手段，主要是通過制定標準或者排放限額的方式實現(xiàn)減排目標。

政府有必要制定強制性的法規(guī)標準。通過頒布清潔生產(chǎn)促進法、資源保護法、污染防治法等法律制度，國家能源發(fā)展戰(zhàn)略、節(jié)能減排政策、能源安全政策等能源政策，溫室氣體排放制度、落后產(chǎn)能淘汰制度、環(huán)境監(jiān)測制度等監(jiān)管政策，以此構建低碳經(jīng)濟政府直接管制政策系統(tǒng)。

間接經(jīng)濟手段是通過利用市場力量以刺激企業(yè)和消費者的行為向低碳經(jīng)濟要求轉變的政策手段，包括碳交易機制和碳稅。碳交易是為了促進全球溫室氣體減排而采用的市場機制，把二氧化碳排放權作為一種商品，形成二氧化碳排放權交易。2017年12月19日，正式啟動了中國碳排放交易體系，中國統(tǒng)一碳市場建設就此拉開帷幕，構建碳排放數(shù)據(jù)報送、碳排放權注冊登記、碳排放權交易和結算四大支撐系統(tǒng)，然后再進行系統(tǒng)測試，在測試的基礎上開始真正的貨幣交易。碳排放權交易市場建設的各項工作正在穩(wěn)步推進。碳稅是指針對二氧化碳排放所征收的稅，主要目的是減少溫室氣體的排放量達到環(huán)境保護。通過碳稅的征收來凸顯替代能源的競爭力，推動替代能源的使用。同時通過征收碳稅而獲得的資金可以用于資助環(huán)保項目，進行環(huán)境治理。碳稅是一個有效的低碳經(jīng)濟政策工具，能有效地減少CO2的排放，降低能源消耗、改變能源消費結構。短期內(nèi)碳稅的征收抑制經(jīng)濟增長。中國政府沒有單獨設立碳稅，而是將碳稅作為一個稅項作安排。從2018年1月1日開始施行的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》中對在中國領域和中國管轄的海域內(nèi)征收環(huán)境保護稅作了相關規(guī)定。

一些發(fā)達國家的低碳經(jīng)濟發(fā)展方面的政策，為中國低碳經(jīng)濟政策體系的完善提供了藍本和啟示。政策規(guī)劃是一個動態(tài)的發(fā)展的過程，需要以創(chuàng)新來推動中國低碳經(jīng)濟政策體系的完善。

六、加強碳排放檢查監(jiān)管

碳排放有效控制需要政府建立相關職能部門來進行綜合協(xié)調和行政監(jiān)督。2018年3月，中國國務院機構改革，在原環(huán)境保護部的基礎上組建生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使環(huán)境污染防治、生態(tài)保護和減排的職責。生態(tài)環(huán)境部接手發(fā)改委工作后繼續(xù)核查重點企業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)。

碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告與核查體系是碳市場運行的重要基礎，是低碳經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展的關鍵。碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告與核查體系包括三個最重要的要素：監(jiān)測、報告與核查。這三個要素是確保碳排放數(shù)據(jù)準確、可比、可信的重要基礎和保障。監(jiān)測是碳排放數(shù)據(jù)和信息的收集過程；報告是數(shù)據(jù)報送或信息披露的過程；核查則是針對碳排放報告的定期審核或獨立評估。企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)是碳配額分配及開展配額交易的基礎，既為政府主管部門進行科學決策和對碳市場進行有效監(jiān)管提供了可靠的數(shù)據(jù)支撐，更是督促企業(yè)摸清自身碳排放狀況并加強碳排放管控的有效工具。

中國要建設一個完善有效的碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告與核查體系需要做好以下幾方面的工作：加快推進制度和標準體系的建設，建立完善國家碳市場的法律制度框架，構建完善的碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告與核查技術指南和標準體系，進一步推動完善中國應對氣候變化統(tǒng)計體系；加強指導并維護制度和標準的統(tǒng)一性，重視國家?guī)椭脚_的運行和維護，注重數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)的頂層設計和實用性；加強和規(guī)范第三方核查機構的建設，進一步規(guī)范對第三方機構的監(jiān)管，加強第三方機構的培育和行業(yè)自律，保障核查經(jīng)費和規(guī)范服務收費；加強對能力建設的統(tǒng)籌和支持，加大對能力建設經(jīng)費的投入，加強對能力建設的統(tǒng)籌指導；建立定期評估和持續(xù)改進機制，建立評估工作組和專題小組，開展年度評估及時總結經(jīng)驗，召開評估工作會保障成果落實。

七、健全低碳經(jīng)濟的激勵政策

低碳經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展離不開國家的財政支持，更需要各項健全的激勵政策的保駕護航。

低碳經(jīng)濟的發(fā)展需要企業(yè)積極參與，開發(fā)低碳技術。開發(fā)低碳技術，進行設備更新和工藝改進必然增加企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本。經(jīng)營成本的增加將影響企業(yè)對于低碳技術投入的積極性。這就需要政府改革現(xiàn)有的稅收制度，構建有利于激發(fā)企業(yè)進行低碳技術研發(fā)與應用積極性的稅收優(yōu)惠體系。鑒于當前中國生態(tài)環(huán)境保護面臨的嚴峻形勢，通過稅收優(yōu)惠政策來支持企業(yè)進行低碳技術研發(fā)與應用，同時對于碳排放控制不力的企業(yè)通過征收能源稅、化石燃料排污費、碳稅等來促使其進行改革。

中國現(xiàn)行財政補貼政策主要針對專項工程和具體低碳行業(yè)。通過中央財政預算建立專項節(jié)能資金來支持企業(yè)節(jié)能技術改造、研究、開發(fā)和示范，以及促進節(jié)能相關產(chǎn)品的傳播，以幫助企業(yè)實現(xiàn)其約束性節(jié)能指標。中央政府一直試圖通過推動和拉動相結合的政策加強節(jié)能減排，但在政策實施過程中出現(xiàn)了包括效益低和腐敗等問題。2011年之后，中央政府調整了財政補貼形式，取消了對部分項目、產(chǎn)品和技術的補貼，開始為符合條件的地區(qū)提供綜合補貼，以此來撬動地方政府對低碳經(jīng)濟項目的資金投入。進一步推行政府低碳采購政策，規(guī)定各級政府優(yōu)先選購低碳節(jié)能產(chǎn)品。

低碳經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展離不開政府實行稅收、采購、財政補貼、融資渠道等多方面的激勵政策的支持。對低碳技術研究開發(fā)與應用的企業(yè)提供經(jīng)濟激勵，穩(wěn)步提高國家財政對低碳經(jīng)濟從業(yè)者的福利待遇，這對低碳經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展至關重要。

八、構建低碳消費模式

低碳理念是低碳經(jīng)濟發(fā)展的基礎。作為拉動經(jīng)濟發(fā)展的三駕馬車之一的消費，其是否具備低碳理念，是否符合可持續(xù)消費的要求對于一個國家或地區(qū)的碳排放總量能否得到有效控制起到至關重要的作用。因此,降低二氧化碳排放強度,提高碳生產(chǎn)率,形成低碳的消費模式是低碳經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。

對全球氣候變化和低碳經(jīng)濟方面的知識進行廣泛網(wǎng)絡、電視、平面等媒體立體式宣傳，積極提升全民低碳意識。引導全民建立低碳消費模式，選擇碳排放較低、耗能較少的消費品來滿足生活需求。政府應帶頭實行節(jié)能減排，企業(yè)要強化社會責任的履行，生產(chǎn)出低碳節(jié)能的產(chǎn)品，做低碳消費的引領者。

每位消費者都應該成為低碳消費方式踐行者和推動者，倡導全社會低碳文明消費模式。倡導低碳家居，選用綠色建材，簡化裝飾，盡可能節(jié)約能源，充分利用可循環(huán)環(huán)保材料。在家用電器、家庭照明、用水用氣、垃圾分類、舊物利用、飲食方式、出行等家庭生活中減少碳排放，致力于節(jié)能減排。建立低碳消費模式，需要從低碳型消費文化、消費政策、消費理念、消費準則、消費習慣、消費行為和消費評價等多個方面加以推進。低碳消費模式的形成有助于低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

中國發(fā)展低碳經(jīng)濟面臨各種挑戰(zhàn)，但低碳經(jīng)濟的發(fā)展有利于應對全球的氣候變暖，有利于中國的經(jīng)濟結構調整，因而要抓住機遇，創(chuàng)造條件加快發(fā)展。發(fā)展低碳經(jīng)濟是一項系統(tǒng)工程。要充分研究中國的國情，在低碳經(jīng)濟發(fā)展的對策上持續(xù)研究，促進中國低碳經(jīng)濟的健康發(fā)展。